IV SA/Po 538/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grażyna Radzicka sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 16 września 2008 r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 czerwca 2008 r., [...]. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ P.Miładowski /-/ G.Radzicka Decyzją z dnia 16 czerwca 2008 r., [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) w związku z art. 14 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zmianami - dalej jako: ups) po ponownym rozpatrzeniu sprawy P. P. dotyczącej udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, że wszczynający niniejsze postępowanie wniosek z dnia 6 marca 2008 r. jest tożsamy w zakresie przedmiotowym w stosunku do wniosku z dnia 30 stycznia 2008 r., w sprawie którego zapadła decyzja z dnia 29 lutego 2008 r., nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, która to decyzja jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej jako: SKO) decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymało ja w mocy. Organ I instancji stwierdził, że fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia tego wniosku jest okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organ I instancji nie ma podstawy do jej powtórnego, merytorycznego rozpatrywania. Odwołując się od powyższej decyzji P. P. zarzucił kwestionowanemu przez Siebie rozstrzygnięciu organu I instancji brak rzetelności w rozpatrzeniu sprawy, brak bezstronności w ocenie sytuacji, a także działanie na Swoja szkodę tj. pogłębianie Jego złej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia 16 września 2008 r., Nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy sprawa dotyczy tego samego stanu prawnego i faktycznego (przedmiotu i podmiotu), jaki objęty był już inną decyzją ostateczną, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Mając na względzie przedstawione okoliczności SKO uznało więc, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wnosząc skargę na powyższą decyzję P. P. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu a ponadto wskazał, że "szczegółowe argumenty podano w piśmie do SKO z dn. 04.04.2008 (moja data) a dotycz. decyzji [...] z dn. 20.03.2008". Najpoważniejszy zarzut dotyczył łamania umowy - kontraktu socjalnego. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. Skarżący podał, że w dniu 14 marca 2008 r. zawarł kontrakt socjalny określający metody Jego współpracy z Ośrodkiem, zatem powinna być mu przyznawana pomoc społeczna, bo w załączniku - tabelce, pracownik socjalny określił jako działanie ośrodka - pomoc finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, a jest natomiast zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) w swoim orzecznictwie, zaniedbania organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również jego uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503/81, ONSA z 1981 r., nr 1, poz. 54). Tymczasem, w ocenie Sądu, wnioski, jakie organy obu instancji wyprowadziły z analizy dokumentów zebranych w rozpatrywanej sprawie nie stanowią pełnego uzasadnienia dla przyjęcia wskazanej w decyzjach bezprzedmiotowości postępowania. Błąd organów administracji polegał na tym, iż nie wskazały w swoich rozstrzygnięciach wszystkich dowodów, a co za tym idzie Sąd nie był w stanie ocenić czy organy posiadały wystarczającą wiedzę dotyczącą aktualnej sytuacji życiowej Skarżącego i czy przyjęta przez nie teza o tożsamości wniosków o zasiłki celowe składanych przez Skarżącego była prawidłowa. Sąd, na podstawie wadliwie przeprowadzonego administracyjnego postępowania wyjaśniającego, nie był w stanie zweryfikować czy sytuacja życiowa Skarżącego, w związku z zawarciem kontraktu socjalnego w dniu 14 marca 2008 r. faktycznie nie uległa zmianie. Organy administracji nie wskazały również jednoznacznie czy przy umarzaniu postępowania były w pełni świadome wpływu podpisania kontraktu socjalnego na zmianę sytuacji życiowej Skarżącego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie podjęły wystarczających starań, by uzasadnić swoje rozstrzygnięcia, a w aktach sprawy brak jest przekonujących dowodów na uznanie twierdzeń organów obu instancji za zgodne z rzeczywistością. Sąd miał na uwadze, że organy powoływały się w swoich rozstrzygnięciach na uzasadnienie decyzji SKO z dnia 5 maja 2008 r., nr [...], którą SKO uchyliło pierwotną decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie z wniosku Skarżącego z dnia 6 marca 2008 r., jednakże w aktach sprawy brak było tej decyzji, co uniemożliwiło Sądowi ocenę tego rozstrzygnięcia SKO na decyzję organu I instancji z dnia 16 czerwca 2008 r., [...]. Również, jeśli chodzi o twierdzenia organów o tożsamości rozpatrywanej sprawy z wcześniej rozpatrzoną, a konkretnie tożsamości wniosku z dnia 6 marca 2008 r. w zakresie przedmiotowym w stosunku do wniosku z dnia 30 stycznia 2008 r., w sprawie którego zapadła decyzja z dnia 29 lutego 2008 r., Nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z dnia 8 kwietnia 2008 r., Nr [...], Sąd nie miał możliwości dokonać prawidłowej oceny postępowania ze względu na brak ww. aktów prawnych w aktach sprawy. Co więcej Sąd nie mógł się w pełni ustosunkować do wszystkich zarzutów skargi, bo także szczegółowe argumenty, na które powoływał się Skarżący w skardze, znajdowały się w Jego piśmie, które nie znajdowało się w aktach sprawy. W tej sytuacji twierdzenia o tożsamości składanych przez Skarżącego wniosków jak i braku zmiany w sytuacji życiowej Skarżącego, będące podstawą orzeczeń organów administracji w rozpatrywanej sprawie jawią się jako gołosłowne. Biorąc powyższe pod uwagę należy więc wskazać, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205). Sąd miał także na uwadze, że umarzając postępowanie organy nie wzięły pod uwagę innych możliwości przeprowadzenia postępowania, jakie wynikają z przepisów prawa, a są korzystniejsze dla strony postępowania. Niniejszą sprawę organy rozstrzygnęły niejako w najprostszy sposób. Zdaniem Sądu organy nie rozważyły np., czy gdyby sytuacja życiowa Strony uległa zmianie, nie można by w dalszej kolejności zmienić albo uchylić niekorzystnych dla Skarżącego rozstrzygnięć, korzystając z możliwości, jakie daje art. 154 kpa. Okoliczności tych w niniejszej sprawie nie rozważono a na dodatek nie uzasadniono swoich twierdzeń, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny przede wszystkim wskazać w sposób kompleksowy dowody, na podstawie których podejmują swoje rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcia te w sposób wyczerpujący uzasadnić, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. G. Radzicka P. Miładowski E. Kręcichwost-Durchowska