II OSK 912/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1872/09 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1872/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz pismem uzupełniającym z dnia [...] maja 2009 r. L. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchylenie decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] nakazującą Państwu J. i L. G. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w obr. D. gmina P. w oparciu o przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., a po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] września 2009r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2009r. Organ wskazał, że art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie, aby można było wzruszyć decyzję tym trybie. Konieczne jest, aby decyzja taka nie tworzyła praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a nadto za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Przez "prawo nabyte" należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Pojęcie "nabycia praw" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko, przyjmując, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., OSK 1188/04, LEX nr 164973). Organ podkreślił, iż decyzja Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2004 r. nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego, jest rozstrzygnięciem administracyjnym nakładającym na stronę określony obowiązek, a zatem nie może być uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Z tego względu ewentualne powoływanie się na to, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji jest w przedmiotowej sprawie bezcelowe, albowiem i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż nie jest to decyzja na mocy której strona nie nabyła żadnych praw. Organ jednocześnie zaznaczył, że "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Nadto przypomniał, że nie była to pierwsza próba wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jako, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Warmińsko - Mazurski WINB odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2004 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy tą decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz art. 154 k.p.a. Skarżący stwierdził, że na mocy decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego nie nabył żadnego prawa. Zdaniem strony organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, pochopnie formułuje swoje stanowisko na podstawie jednego tylko przypadku i to odmiennego co do stanu faktycznego. Rozumienie terminu "nabycie prawa" w sposób zaprezentowany w skarżonej decyzji należy potraktować jako swoistą intelektualną manipulację. Przy takiej bowiem interpretacji art. 154 k.p.a. w każdym praktycznie przypadku można sobie wyobrazić, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek jest również decyzją "przysparzającą" prawo, gdyż praktycznie każda decyzja mogłaby być decyzją w jakimś zakresie dla strony bardziej restrykcyjną. W ocenie strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął okoliczność, że za rozstrzygnięciem zgodnym z wnioskiem skarżącego przemawia nie tylko jego własny interes, ale również interes społeczny. Objęty obowiązkiem rozbiórki domek letniskowy został zbudowany około 14 lat temu i wkomponował się w krajobraz. Zniszczenie przy rozbiórce kilkunastoletnich drzew i architektury zieleni spowoduje degradację środowiska naturalnego oraz unicestwi architekturę krajobrazu działki znacząco umniejszając jej walory estetyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. G. jako nieuzasadnioną. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki jest skutkiem zaistniałej samowoli budowanej i został wydany na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd stwierdził, że przez "prawo nabyte" w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest zatem decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a." ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01 - Monitor Prawniczy 2003, nr 14, poz. 627), z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 251/97 - LEX nr 48251); z dnia 21 marca 1995 r., sygn. akt SA/Po 2119/94 - OSP 1996, nr 4, poz. 77; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r, sygn. akt III RN 92/97 - OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290). Zdaniem Sądu wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż organ mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (podobnie NSA w wyrokach: z dnia 9 maja 2005r., sygn. akt OSK 1746/04, z dnia 4 października 1999r., sygn. akt IV S.A. 1434/97, z dnia 4 października 1999r, sygn. akt IV SA 1459/97). Decyzja nakładającą na stronę obowiązek rozbiórki jest tzw. decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., zaskarżając wyrok w całości. Podstawę niniejszej skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 154 § 1 k.p.a., wskutek jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że w sytuacji skarżącego przepis ten nie może stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, bowiem strona w jej konsekwencji "nabyła prawo", skoro nakazano jej rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w obr. D. gmina P., definiowane jako prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku wynikającego z tego rodzaju decyzji. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny L. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że nabycie praw z decyzji administracyjnej jest rozumiane w doktrynie bardzo szeroko: jako każda korzyść, którą strona odnosi z załatwienia tą decyzją swojej sprawy. Korzystnym rozstrzygnięciem dla strony jest nie tylko przyznanie jej na mocy decyzji konkretnego uprawnienia, ale także wiążące ustalenie, że dane uprawnienie posiada ona z mocy samego prawa - dopiero bowiem od chwili wydania takiego aktu może ona, w spornych sytuacjach, skutecznie powoływać się na swoje uprawnienie. Korzyść prawną strona wywodzi także z załatwienia sprawy polegającego na zniesieniu nałożonego wcześniej obowiązku albo stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Korzyść dla strony może wiązać się z decyzją nakładającą na nią obowiązek, jednak wtedy gdy zmiana takiej decyzji może powodować nałożenie obowiązku w większym rozmiarze (wymiarze) bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Korzyści może zatem strona wywodzić z decyzji konstytutywnych (np. częściowa rozbiórka obiektu budowlanego), jak i deklaratoryjnych, zarówno wydanych na jej wniosek, jak i z urzędu. Zdaniem strony wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę jest dopuszczalne i możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Strona skarżąca upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 154 k.p.a. w skutek błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że strona nabyła prawo na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, a w konsekwencji przepis ten nie może stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Stosownie do art. 154 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym owo "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień ( por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck,1996, s. 680, s. 691). Warto zaznaczyć, że już w okresie obowiązywania Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem ( Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) przez "nabycie prawa", a więc treści decyzji "uprawniającej" rozumiano decyzję nakładającą pewien obowiązek lub nawet tylko stwierdzającą, że na danej osobie nie ciąży obowiązek. Taki pogląd reprezentowali też współtwórcy i komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego E. Iserzon i J. Starościak (por. Zbigniew Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 368). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz III, Wydawnictwo Prawnicze 1965, s. 207), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. A zatem, nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN/92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r., 1. Rej. 7168/29 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r., III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7 - 8 poz. 163). Pod pojęciem zaś "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygnięcie, z którego treści, strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, tzn. sprecyzować uprawnień, ani obowiązków. Strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć także decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Natomiast nie można traktować jako decyzji nie tworzącej praw nabytych dla strony decyzji, która ustanawia obowiązki i to niezależnie od ich rodzaju i rozmiaru ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 680 - 681). Z powyższych względów należy się zgodzić z przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00 ( LEX nr 80587, M. Prawn. 2002/12/532 ) i z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04 ( LEX nr 164973 ), że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. Skoro zaś decyzja wydana na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – jak w niniejszej sprawie - jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Przedmiot postępowania administracyjnego stanowiła decyzja Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2004 r. nakazującą J. i L. G. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w obr. D. gmina P. A zatem, powyższa decyzja ostateczna nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa – w rozumieniu art. 154 k.p.a. W szczególności, właściciele nieruchomości sąsiednich nabyli z mocy tejże decyzji uprawnienie do żądania wykonania przez inwestora obowiązku rozbiórki tego budynku, jaki wynika z tejże decyzji. Decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego tworzy prawo do żądania przez strony domagające się rozbiórki wyegzekwowania przez organ ostatecznej decyzji. Pamiętać przy tym należy, iż przy ocenie, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla strony nie można brać pod uwagę wyłącznie wykonania decyzji, ponieważ nabycie praw następuje z chwilą, gdy decyzja staje się ostateczna ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1986 r., SA/Wr 166/86,ONSA 1986/1/31). Konkretyzacja interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu następuje w decyzji administracyjnej, stanowiąc treść prawa nabytego w rozumieniu art. 154 k.p.a. Z tych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. akceptując błędną wykładnię przepisu art. 154 k.p.a. dokonaną przez organ administracji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.