I OSK 738/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 832/08 w sprawie ze skargi J. K. i W. K, Prokuratora Okręgowego w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 2008 r. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 832/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi J. K., W. K. oraz Prokuratora Okręgowego w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy Świdnica Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Województwa Lubuskiego Nr [...], poz. [...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Świdnica z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nakładającą na W. i J. K. opłatę adiacencką w wysokości 23 500 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Świdnicy o powierzchni 2,2907 ha, oznaczonej jako działka nr [...], w związku z podziałem tej nieruchomości na działki o nr od [...] do [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], Wójt Gminy Świdnica działając na wniosek W. i J. K. zatwierdził projekt podziału ich nieruchomości położonej w obrębie Świdnicy, stanowiącej działkę o nr ewid. [...]. W wyniku podziału, dokonanego w oparciu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy powstało 9 działek o numerach od [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2005 r. W kwietniu 2008 r. rzeczoznawca majątkowy na zlecenie Gminy Świdnica sporządził operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowana została na kwotę 437 000 zł, natomiast po podziale na kwotę 484 000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] listopada 2005 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy w Świdnicy Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta przewidywała stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonanym podziale. Zasadnie zatem organ I instancji dla obliczenia kwoty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących zastosował stawkę w wysokości 50%. Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 98a ust. 1a powołanej ustawy nie wynika, aby warunkiem zastosowania do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej stawki tej opłaty obowiązującej w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna było zachowanie mocy obowiązującej uchwały rady gminy, na mocy której stawka ta została ustalona. Kolegium stwierdziło, iż poza sporem jest, że uchwała Rady Gminy w Świdnicy Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, przestała obowiązywać jeszcze w 2007 r. wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. wydanego w sprawie SK 19/2006. Nie zmienia to jednak faktu, iż w czasie dokonywania podziału nieruchomości obowiązywała uchwala przewidująca określoną stawkę opłaty adiacenckiej i że stawka tej opłaty była znana odwołującym się w chwili podejmowania decyzji o podziale. Organ wywiódł, iż o niekonstutucyjności art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę prawną uchwał wydawanych przez rady gmin, zadecydowały względy redakcyjne tego przepisu. Kolegium stwierdziło również, że z analizy operatu szacunkowego wynika, że spełnia on wszelkie wymogi stawiane przez przepis art. 154 u.g.n. Od powyższej zostały złożone dwie skargi. Skarżący W. i J. K. zarzucali, iż zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. z obrazą art. 32 Konstytucji RP. Została bowiem oparta na uchwale Rady Gminy podjętej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Prokurator Okręgowy w Z. G. ww. decyzji zarzucił, wydanie jej z obrazą prawa materialnego, to jest przepisu art. 98a ust. 1a u.g.n., polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na W. i J. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem pomimo nieobowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargi na powyższą decyzję stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż działka skarżących o nr [...] uległa na ich wniosek podziałowi, dokonanemu w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż nie zachodzi przypadek o jakim mowa w ust. 2 art. 98a u.g.n. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dniem [...] listopada 2005 r. uzyskała walor ostateczności. Fakt zmiany wartości nieruchomości został wykazany dowodem w postaci operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, zarzuty podnoszone w skargach przeciwko powołanej uchwale Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r., ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej nie pozwalają na przyjęcie, iż nie mogła ona być podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej należnej od właścicieli podzielonej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Kwestionowana uchwała uchwalona została na podstawie obowiązującego w dniu jej podjęcia przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Prokuratora Okręgowego, iż zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 u.g.n., spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r. jako aktu wykonawczego do art. 98 ust. 4 u.g.n. Należy mieć bowiem na uwadze charakter nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wskazanej ustawy nowelizującej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał (od 22 września 2004 r.) nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, do u.g.n. z dnia 21 sierpnia 1997 r. z dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z niego, iż dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zaistniała sytuacji odbiega więc od eksponowanych w skardze Prokuratora skutków działania reguły walidacyjnej, prowadzących do uznania utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] września 2003 r. Podstawa materialonoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty na poziomie do 50% pozostała, znajdując usytuowanie w innej jednostce redakcyjnej ustawy. Odnosząc się do natomiast do wpływu na byt prawny uchwały Rady Gminy z dnia [...] września 2003 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP Sąd wyraził pogląd, iż kwestionowana przez obie strony skarżące uchwała Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r. zachowała swą moc obowiązującą do czasu wejścia w życie uchwały tej Rady Nr [...] z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, derogującej uchwałę poprzednią. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że dla oceny praw i obowiązków właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie dokonania podziału, a nie w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) rada gminy, najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca, obowiązująca od dnia 22 października 2007 r., wprowadziła, poprzez art. 1 pkt 38 lit. a/, zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki. Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie Sądu przepisy art. 98 ust. 4 oraz art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. nie naruszają art. 32 Konstytucji RP. Nie jest bowiem naruszeniem zasady równości wobec prawa sytuacja związana z różną wysokością maksymalnych stawek opłaty adiacenckiej, tj. wywodzenie jej naruszenia z zestawienia regulacji obowiązujących w różnych przedziałach czasowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Z. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 2 uchwały Rady Gminy w Świdnicy z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na błędnym przyjęciu, iż w dniu [...] listopada 2005 r., w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obowiązywała ww. uchwała, co zgodnie z art. 98a ust. 1a ww. ustawy uprawniało Wójta Gminy Świdnica do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem. W uzasadnieniu Prokurator Okręgowy w Z. G. podniósł, że wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw art. 98a nie przewiduje – inaczej niż przepis art. 98 ust. 4 tejże ustawy – uiszczania opłat, jeżeli podział nieruchomości nie jest przeprowadzany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Obowiązek uiszczenia opłaty nie powstaje także, jeżeli podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Nowe regulacje ustawowe powierzyły uprawnienie do ustalania opłaty w razie podziału nieruchomości innemu organowi, tj. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Jednocześnie ustawodawca ustanowił w tym przypadku trzyletni termin ustalenia tej opłaty, bez odsyłania do przepisów o opłatach z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tak daleko idących odrębności nie sposób – jak uczynił to Sąd I instancji – przyjąć, że uchwały rady gmin przyjęte na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zachowały moc prawną pod rządami nowej regulacji prawnej określonej w art. 98a tej samej ustawy po jej nowelizacji, albowiem działanie ustawodawcy nie sprowadziło się jedynie do prostego "przeniesienia" treści regulacji, lecz miało znacznie szerszy zakres i w istotnym stopniu zmodyfikowało instytucję opłaty adiacenckiej. Nadto, przepisy powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawierały jakichkolwiek regulacji intertemporalnych w przedmiocie ewentualnego utrzymania w mocy przepisów wykonawczych dotyczących stawek opłat adiacenckich, co również wskazuje na występujący u ustawodawcy zamiar nowego uregulowania objętych nowelizacją zagadnień. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnoszony w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. G. zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim błędnej wykładni art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegający na błędnym przyjęciu, iż w sprawie znajdowała zastosowanie uchwała Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r. określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest trafny. W rozpoznawanej sprawie od początku eksponowany był jeden problem prawny związany ze skutkami dokonanej z dniem 22 września 2004 r. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dla bytu uchwały Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r. Odnosząc się do tej kwestii, należy przypomnieć, że w dniu [...] listopada 2005 r., tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna nie obowiązywał już przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami będący prawną podstawą ww. uchwały. Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio". Z mocy art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 141, poz. 1492) do ustawy dodany został przepis art. 98a ust. 1 stanowiący, że "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio." Kolejną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) procentową stawkę opłaty adiacenckiej określoną w art. 98a ust. 1 ustawy na 50% różnicy wartości nieruchomości obniżono do 30% tej różnicy. Nowelizacja ta weszła w życie przed wydaniem decyzji Wójta Gminy Świdnica z dnia [...] lipca 2008 r., którą ustalona została opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości W. i J. K.. Poczynając od dnia 22 października 2007 r. organ nie mógł więc ustalić opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Oznacza to, że Wójt Gminy Świdnica wydając w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej obciążającą W. i J. K z tytułu wzrostu po dokonanym na ich wniosek podziale wartości nieruchomości nie mógł zastosować uchwały Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r. określającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej na 50% różnicy wartości nieruchomości. Z chwilą dokonania zmiany art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. z dniem 22 października 2007 r. organ nie mógł zastosować nieobowiązującej już stawki 50%, ponieważ była ona niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Uchwały organów samorządu terytorialnego jako akty prawa miejscowego, stosownie do konstytucyjnej zasady hierarchicznej struktury źródeł prawa, muszą być bowiem zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, jednakże muszą w tym zakresie działać na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie (por. art. 94 Konstytucji). Dlatego też uchwała jako akt niższej rangi w stosunku do ustawy nie może naruszać postanowień ustawy, a do takiej właśnie sytuacji doszłoby w przypadku zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak zgodzić się ze skargą kasacyjną, ze uchwała z dnia [...] września 2003 r. utraciła swoją moc już z dniem uchylenia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dnia 22 października 2007 r. pomimo zmiany ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej wynikało uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwały o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że uchylenie art. 98 ust. 4 automatycznie spowodowało, że uchwała z dnia [...] września 2003 r. przestała obowiązywać. Sytuacja ta uległa zmianie od dnia 22 października 2007 r., kiedy to stawka opłaty adiacenkckiej została obniżona. Po tej dacie uchwała Rady Gminy Świdnica z dnia [...] września 2003 r. określająca 50% stawkę opłaty adiacenckiej pozostawała w sprzeczności z nowym brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka nie mogła być stosowana. Rada Gminy powinna podjąć nową uchwałę uwzględniającą wprowadzane zmiany. Uchwała taka podjęta została w dniu [...] grudnia 2007 r., co oznacza, że określona w niej stawka opłaty adiacenckiej jako zgodna z art. 98a ust. 1 ustawy powinna znaleźć zastosowanie przy podejmowaniu decyzji w sprawie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.