II OSK 948/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. - wspólnika spółki cywilnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1886/08 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1886/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. - wspólnika [...]. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r., utrzymujące w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu płynnego ze zbiornikiem podziemnym o pojemności 10 000 litrów na działce nr [...] położonej w S. przy drodze krajowej nr [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Wójt Gminy S. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu płynnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku T. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu stanowiska stwierdził, że niektóre parametry techniczne i eksploatacyjne (tj. szerokość i równość jezdni oraz ukształtowanie) zjazdów łączących działkę, na której ma być zlokalizowana inwestycja, z drogą krajową nr [...], nie spełniają wymagań stawianych zjazdom publicznym i powinny być przebudowane. Organ podał, że jeżeli nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie zawierał ustalenie, iż do jej obsługi w zakresie komunikacji należy wykorzystać istniejące zjazdy, które jednak powinny ulec przebudowie, to zostanie uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. P., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez niewskazanie przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę odmowy uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji oraz naruszenie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy poprzez przekroczenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad swoich kompetencji, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez "dowolność w wydaniu zaskarżonego postanowienia." W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), organem właściwym był Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad. Organ ten uznał, iż używanie istniejących zjazdów publicznych do nieruchomości, na terenie której planowana jest przedmiotowa inwestycja spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec tego uzgodnienie planowanej inwestycji może nastąpić jedynie w sytuacji gdy zjazd ten wyposażony zostanie w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Sąd podkreślił, że podstawową zasadą którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z działki, na której powstać ma inwestycja do ruchu drogowego. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania, Sąd stwierdził, że analiza akt nie wykazała aby organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa tak materialnego jak i procesowego. Od powyższego wyroku T. P. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, "polegające na uznaniu, iż możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki nr [...] w S. wymaga przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] i spełnienia szczegółowych warunków technicznych przez ten zjazd, podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien wypowiedzieć się wyłącznie, co do zgodności z prawem projektu takiej decyzji, a kwestia przebudowy zjazdu może być przesądzana wyłącznie w pozwoleniu na budowę" oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostrzeżenie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wkroczył w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekł w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero w dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez "niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych wyroku, tj. przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji" oraz naruszenie "art. 145 § 1 lit. c wskutek naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, polegające na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., mających podstawowe znaczenie dla zachowania uprawnień procesowych strony w postępowaniu odwoławczym". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w treści wyroku Sąd powinien powołać się na konkretne przepisy prawa uzasadniające stanowisko Sądu, nie tylko cytując owe przepisy prawa, ale także wyjaśniając ich znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Powinien również przeanalizować przesłanki uzasadniające poglądy wyrażone przez organy i wyjaśnić, z jakich powodów uznaje je za prawidłowe w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii spornych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do zarzutu, że organ przekroczył zakres swoich kompetencji i wkroczył w kompetencje innego organu administracji publicznej. Wskazał też, że treść uzasadnienia "całkowicie uniemożliwia dokonanie oceny toku wywodu dokonanego przez Sąd". W skardze podniesiono, że organ powinien wypowiedzieć się wyłącznie, co do zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w żadnym wypadku nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero w dalszym etapie postępowania. Ustalenie na tym etapie postępowania szczegółowych warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać zjazd jest niedopuszczalne i przedwczesne. Zgodność inwestycji skarżącego z warunkami technicznymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie może być oceniana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc w decyzji o warunkach zabudowy wystarczy wskazać, jakie elementy organ wydający pozwolenie na budowę powinien wziąć pod uwagę, aby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na tym odcinku drogi zostało zapewnione. W skardze kasacyjnej podkreślono, że przedmiotem uzgodnienia organu będącego zarządcą drogi są jedynie i wyłącznie kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia realizacji zadań Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w tym w zakresie realizacji wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i może brać z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skargę kasacyjną - w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. 1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd Instancji przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one bezpodstawne. W szczególności za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutom uzasadnienie wyroku spełnia wynikające z brzmienia cytowanego wyżej przepisu warunki. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego winno między innymi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione wyżej elementy zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze. W wyczerpujących motywach zaskarżonego wyroku wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów w kwestii odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, podkreślając, iż z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, koniecznym jest wyposażenie planowanego zjazdu w dodatkowy pas ruchu. Wskazał też przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych oraz § 55 ust. 1 pkt 3 - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i wyjaśnił ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przez organy "naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 8, i 11 K.p.a. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd I instancji sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu bada ten akt w granicach danej sprawy administracyjnej. W związku z tym Sąd ma obowiązek ocenić, czy w świetle przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a także regulacji procesowych, badany akt jest legalny. Przy czym ewentualne uchybienia proceduralne -o ile stwierdzi ich wystąpienie - tylko wówczas powodują uchylenie zaskarżonego orzeczenia jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Formułując przedstawiony wyżej zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym w niniejszej sprawie polegało naruszenie przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia wymienionych wyżej przepisów. 2. Nie są także zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także art. 60 ust. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić co następuje: Powyższy zarzut sprowadza się do zakwestionowania uznania organu, iż bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga przebudowy dotychczasowego zjazdu, celem spełnienia przez tej zjazd warunków technicznych zawartych w regulujących tę kwestię przepisach. Podniesiono również, że przebudowa zjazdu winna być przedmiotem decyzji dotyczących pozwolenia na budowę. Nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem będącym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowiące o konieczności uzgodnienia przepisy nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 tej ustawy wynika, iż do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, iż planowany zjazd na działkę nr [...] w S. - gdzie została zlokalizowana stacja gazu płynnego - poprzez wykorzystanie dotychczas istniejącego zjazdu, stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego. Wskazał więc, iż koniecznym jest wyposażenie zjazdu w dodatkowy pas ruchu. Uznanie to nie jest dowolne ponieważ poprzedzone zostało analizą, która wykazała znaczne natężenie ruchu na drodze nr [...]. Uzasadnia to konieczność wprowadzenia nowego pasa. Zauważyć przy tym należy, że organ uzgadniający nie wskazał żadnych szczegółowych warunków dotyczących realizacji tego dodatkowego pasa. Nie sposób więc przyjąć, iż wkroczył w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę. Za bezpodstawny uznać też należało z wyżej wymienionych przyczyn zarzut dotyczący naruszenia "kompetencji innego organu". Już tylko ubocznie zauważyć należy, że przytaczane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają żadnego odniesienia do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.