IV SA/Wa 1886/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. P. - wspólnika spółki cywilnej S. s.c. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku T. P. – wspólnika spółki cywilnej S. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu płynnego ze zbiornikiem podziemnym o pojemności 10 000 litrów na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy, z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu płynnego ze zbiornikiem podziemnym o pojemności 10 000 litrów na działce nr [...] w S., przy drodze krajowej nr [...] Wójt Gminy S. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu tej decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Z-ca Dyrektora GDDKiA w K., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie w dniu [...] kwietnia 2008 r. odmawiające uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. Postanowienie to zaskarżył T. P. (wspólnik spółki cywilnej S.) wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych dom pasa drogowego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stanowi on, że "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa wyżej zapewnia zjazd. W przypadku gdy ten ruch generuje obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, jest to zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Dz. U. Nr 43, poz. 430). Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że działka [...], na której terenie obok już istniejącej stacji paliw płynnych ma być wzniesiona przedmiotowa stacja gazu płynnego, posiada połączenie z drogą krajową nr [...] za pomocą dwóch zjazdów. Niektóre ich parametry techniczne i eksploatacyjne, takie jak szerokość i równość jezdni zjazdu oraz jego ukształtowanie nie spełniają wymagań stawianych zjazdom publicznym dlatego powinny być przebudowane. W szczególności zjazd, który obecnie stanowi wyjazd z drogi do stacji paliw płynnych, a w przyszłości stanowiłby również wyjazd z drogi do stacji gazu płynnego powinien ulec przebudowie polegającej na wyposażeniu go w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi w prawo. Organ wskazał, że jeżeli nowo opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie zawierał ustalenie, że do jego obsługi w zakresie komunikacji należy wykorzystać istniejące zjazdy, które jednak powinny ulec przebudowie, zostanie uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik T. P. (wspólnika spółki cywilnej S.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie przedstawienie przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad swoich kompetencji i wkroczenie w kompetencje innego organu administracji publicznej, 3/ naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prawnego postanowienia polegający na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 4/ naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wskazując na tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan prawny i faktyczny sprawy oraz rozwinął wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 w/w ustawy). Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do regulacji art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stosownie do treści którego, "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd z drogi, a w przypadku gdy ten ruch generuje obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, jest to zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zjazd publiczny nie może być zaś usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, kwestia ta była podstawowym kryterium oceny dokonanej przez organ orzekający w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzonej analizy zagrożenia organ uznał bowiem, iż zjazd publiczny do nieruchomości na terenie której planowana jest przedmiotowa inwestycja spowodowałby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Miarodajne natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], wyliczone w sposób określony w załączniku do zarządzenia nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych wynosi 525 P/h. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, iż taka lokalizacja zjazdu publicznego w jego ocenie stworzyłaby ewidentne i bezsprzeczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi. Wobec powyższego organ uznał, iż uzgodnienie planowanej inwestycji może nastąpić jedynie w sytuacji gdy zjazd publiczny wyposażony zostanie w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. W świetle powyższego, uznać należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez stronę skarżącą, na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, co już zostało podkreślone powyżej, podstawową zasadą którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i zdaniem Sądu niedopuszczalnym jest realizowanie interesu jednostki kosztem bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, Lex 344919). W rozpoznawanej sprawie organ wykazał, iż budowa zjazdu w miejscu, w którym domagał się inwestor stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nieuzasadniony jest zarzut przekroczenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad swoich kompetencji i wkroczenie w kompetencje innego organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 w/w ustawy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzgodnieniem inwestycji polegającej między innymi na budowie zjazdu z drogi krajowej. Właściwym organem do dokonania uzgodnienia był więc w tym zakresie zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 kpa i dopuszczenia się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez zmienność oceny prawnej wyrażonej w decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany to wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanego w tej sprawie postanowienia wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.