II OSK 655/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 50/08 odrzucające skargę w sprawie ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 50/08, odrzucił skargę w sprawie ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej jako: SKO) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu podano, że "w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego jest dopuszczalna tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4, to znaczy w tych sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ppsa - nie jest zwłaszcza wymienianym w pkt. 2 postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie w sprawie, względnie postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), przepisy o stwierdzeniu nieważności (art. 156 - 159 kpa) stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Skoro zaś nie może być przedmiotem skargi postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego i wobec tego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa jako niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej na to postanowienie pełnomocnik skarżącej, podając jako podstawę art. 174 pkt 2 ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, zaskarżył ww. postanowienie w całości i zarzucił Sądowi I instancji wadliwą ocenę, że "skoro zaś nie może być przedmiotem skargi postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu wskazano, że Sądy powinny działać w przewidywalny sposób i nie powinny zmieniać swoich orzeczeń bez wyraźnego powodu. Strona skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w identycznej sprawie, w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygnatura akt II SAB/Po 29/08, uznał, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy niezaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania, to powinien on być załatwiony aktem administracyjnym odmawiającym wszczęcia takiego postępowania, a organ niepodejmujący takiego aktu pozostaje w bezczynności. Zdaniem strony skarżącej, skoro ten sam Sąd, w takiej samej sprawie, już raz uwzględnił skargę to nie powinien, w identycznej sprawie skargi odrzucać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należy uwzględnić. Jak wynika z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z kolei art. 126 kpa wskazuje, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska "badanie podstaw formalnoprawnych żądania stwierdzenia nieważności dotyczy [...] nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Stąd przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności" (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Kraków 2005 r., komentarz do art. 157 kpa). Podobnie wskazuje W. Chróścielewski, który stwierdza, że skoro skierowanie podania dotyczącego innej formy prawnej niż decyzja czy postanowienie uznaje się za przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności to nie ma przeszkód, by to rozwiązanie stosować także do postanowień niezaskarżalnych w drodze zażalenia (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002 r., II SA/Kr 3161/01, OSP z 2003 r., z. 11, poz. 138). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że jest on zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje wskazane powyżej poglądy doktryny. Tym samym nie można zaakceptować twierdzenia Sądu I instancji, który uznał, że skoro przedmiotem skargi nie może być postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przeciwnie, to znaczy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winna posiadać formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Konsekwencją tego jest to, że brak takiego postanowienia (jego niewydanie przez organ) może świadczyć o bezczynności organu administracji. Tym samym nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że bezczynność polegająca na braku rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa to, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, można skarżyć do sądu administracyjnego bezczynność organu w wydaniu takiego postanowienia, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W świetle powyższych ustaleń, wobec usprawiedliwionego zarzutu przedstawionego we wniesionej skardze kasacyjnej, zaistniała konieczność uchylenia na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 ppsa. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, sąd I instancji.