II OSK 253/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 408/07 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz E. K. kwotę 530 ( pięćset trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 408/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2006 r., Rep. [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Braniewa z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w sprawie ustalenia na wniosek Z. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy - pensjonat z pokojami gościnnymi, połączonej z: 1. rozbudową w zakresie: dobudowy do obu sąsiadujących elewacji bocznych łącznika, dobudowy skrzydła do elewacji tylnej oraz podwyższenia całości o jedną kondygnację; 2. budową budynku gospodarczego wolnostojącego; rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa i zagospodarowanie towarzyszące na działkach nr [...] i [...] w B. przy ul. [...] i [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]Burmistrz Braniewa po rozpatrzeniu wniosku Z. B., ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Od decyzji tej odwołała się E. K., zarzucając, że po dokonaniu rozbudowy powstanie nowy obiekt, który nie będzie kontynuacją funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu w stosunku do sąsiednich działek, ponadto obszar objęty zabudową jest dzielnicą domków jednorodzinnych, a w wyniku kolejnych przekształceń powstał pensjonat, który już obecnie jest uciążliwy, a także pogarsza warunki i jakość życia mieszkańców. Projektowany budynek gospodarczy na granicy działek [...] i [...] narusza interes osób trzecich w zakresie zacienienia działki [...], na której rośnie roślinność światłolubna, a inwestycja nie uwzględnia niezbędnej ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni działki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Braniewa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zamierzenie inwestycyjne polegać ma na połączeniu budynków znajdujących się na działkach [...] i [...] (pensjonatu i domu jednorodzinnego) łącznikiem usytuowanym "wewnątrz" działek, bez zmiany odległości zabudowy od granic działek sąsiadujących z obu stron. Nie będzie rozbudowywana ani zmieniana główna bryła budynku usytuowanego na działce nr [...] (pensjonat), do której parametrów ma dokładnie nawiązywać budynek na działce nr [...] (nadbudowa o jedną kondygnację). W tej sytuacji zabudowa na działce nr [...] spełnia wymogi tzw. działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Kolegium ustaliło, że teren zamierzenia nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani obowiązkiem jego sporządzenia, istniejąca zabudowa działki nr [...] i [...] jest legalna, a zebrany materiał dowodowy wskazuje na brak przeciwwskazań do ustalenia warunków zabudowy w zakresie objętym wnioskiem inwestora. Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania, w tym dotyczącego usytuowania budynku gospodarczego na granicy działek nr [...] i [...] (działki E. K.), wskazując, że taka lokalizacja budynku jest dopuszczalna w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W skardze do sądu administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2006 r. E. K. zarzuciła naruszenie prawa procesowego - art. 10 § 1 k.p.a., jak też naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się, bowiem ostatnim dniem na dokonanie tych czynności był dzień, w którym organ podjął zaskarżona decyzję. Nadto organ błędnie interpretuje art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku, gdy przedmiotem rozbudowy jest nieruchomość na działkach [...] oraz [...], nie może być brana działka nr [...] jako wzorzec. Ponadto usytuowanie budynku gospodarczego nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury określonych w § 12 ust. 7, a miejsca postojowe zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. stwierdził, że działki o nr [...] i [...] nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo zatem zmiana sposobu użytkowania budynku połączona z rozbudową budynku i budową budynku gospodarczego wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednym z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zaistnienie w sprawie przesłanki określonej w pkt 1 ust. 1 art. 61 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu do dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Oznacza to, iż powstająca w sąsiedztwie już istniejącej nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają pojęcia "działki sąsiedniej". Jednakże za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Powyższe prowadzi do wniosku, że wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy organ prawidłowo dokonał analizy rodzaju i charakteru zabudowy znajdującej się nie tylko w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki nr [...] i [...]) ale uwzględnił również tereny położone w dalszej okolicy. To również świadczy o tym, że w sposób prawidłowo określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego uniemożliwienia zapoznania się z administracyjnymi aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, Sąd podkreślił, iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Podniesione w skardze okoliczności nie wskazują zdaniem Sądu na uniemożliwienie dokonania konkretnych czynności procesowych. Samo powoływanie się na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie uwzględnił również pozostałych zarzutów skargi dotyczących popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej poprzez wybudowanie miejsc postojowych przed budynkiem położonym na działce nr [...], jak też usytuowania budynku gospodarczego na granicy działki [...], podzielając stanowisko organu w tej kwestii. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezastosowanie § 3 ust. 1 tego rozporządzenia do obiektywnie wynikającego z materiałów sprawy stanu faktycznego, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd konieczności wyznaczenia dla działek [...] i [...] "obszaru analizowanego" oraz przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w efekcie przyjęcie, że dla zamierzenia inwestycyjnego połączenia działek [...]i [...] zabudowa na działce [...] spełnia wymogi tzw. działki sąsiedniej, a więc pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, b) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie do obiektywnie wynikającego z materiałów sprawy stanu faktycznego, polegające na braku wyznaczenia dla działek [...] i [...] "obszaru analizowanego" oraz nieprzeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 10 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji w ostatnim dniu terminu wyznaczonego stronie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, b) art. 78 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania budownictwa, podczas gdy uwzględnienie tego dowodu wynikało z konieczności ustalenia okoliczności mających znaczenia dla sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów - niespełnienia wymogów § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w przypadku usytuowania budynku gospodarczego na granicy działek [...] i [...] oraz braku zgodności usytuowania "wydzielonych miejsc postojowych", które posiada inwestor na działce [...] z § 9 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia, b) brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek braku uwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 4) przepisów art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i w zw. z art. 134 p.p.s.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów poprzez brak udowodnienia w postępowaniu faktów, do których ocena ta się odnosiła oraz zawężenie oceny do dowodów wskazywanych tylko przez organy I i II instancji, a w konsekwencji powodującej wadliwość wyroku Sądu I instancji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone są uzasadnione. Nie ma wątpliwości, że zakres robót budowlanych planowanych przez Z. B., w tym rozbudowa i dobudowa poszczególnych fragmentów obiektu oraz budowa budynku gospodarczego a następnie zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy - pensjonat, wymagał ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia "rozbudowa" i "dobudowa" należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem tych wyrazów ustalonym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i dlatego błędny jest pogląd, że w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Nie ma żadnych racjonalnych powodów aby dobudowy łącznika, dobudowy skrzydła do elewacji tylnej, podwyższenia całości o jedną kondygnację oraz budowy budynku gospodarczego nie traktować jako "nowej zabudowy" w rozumieniu ww. rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, organ był zobowiązany wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do § 3 ww. rozporządzenia, przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ustawie. Jak wynika z załącznika nr 2A do decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Burmistrz Miasta Braniewo nie widział potrzeby wyznaczania "obszaru analizowanego", z czym nie można się zgodzić, jak wskazano wcześniej. Nie można również podzielić poglądu organu II instancji, iż "zabudowa na działce nr [...] spełnia wymogi tzw. działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zabudowa na działce nr [...] nie może być traktowana jako działka sąsiednia i nie może być włączana do obszaru analizowanego, gdyż jak wynika z decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. działka ta jest objęta linią rozgraniczającą terenu inwestycji, a więc na niej są również planowane roboty budowlane. Poza tym granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wcześniej powołanego. Granice obszaru analizowanego powinny rozpoczynać się w tym przypadku od działek nr [...] i [...]. Jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego, nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 1, 2 ppkt 1 lit. a/ i b/ należy uznać za usprawiedliwione, co stanowi wystarczający powód do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zarzut zamieszczony w pkt 2 ppkt 2 lit. a/ skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wskazane tam naruszenie art. 10 k.p.a. zostało prawidłowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Następny zarzut dotyczący niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego jest nieuzasadniony, gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało takiej opinii. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. powinien się odnieść w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze, niezależnie od tego jak je ocenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zamieszczonych w pkt 3 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że dotyczą one raczej postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a nie tego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Niniejsze orzeczenie jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy organy powinny poprowadzić ponownie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.