III SA/Wr 523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. rozpatrując wniosek I. W. z dnia [...] o wydanie zgody na ekshumację zwłok matki L. A. W. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której zezwolił na przeprowadzenie w terminie do [...] ekshumacji zwłok L. A. W. urodzonej [...] zmarłej [...] w L., z cmentarza komunalnego w L. i ponowne pochowanie na tym samym cmentarzu, pod warunkiem przestrzegania obowiązujących przepisów. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz.295 ze zm.), § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 grudnia 2000 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) Od tej decyzji odwołanie wniósł J. W. podkreślając, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie ekshumacji zwłok matki L. W. i wnosił o uchylenie decyzji. Zarzucił, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, nie został bowiem zawiadomiony o toczącym się w tej sprawie postępowaniu administracyjnym, nadto wskazał, że został pominięty w złożonym wniosku o przeprowadzenie ekshumacji. Nadto poinformował, że sprawa powyższa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] P I S w L. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zezm.) uchylił decyzję z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu zaznaczył, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] I. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Powiatowego Inspektora w L. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] W I s we W. stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. [...] P I S w L. powinien przekazać do rozpatrzenia odwołanie J. W. do rozstrzygnięcia przez [...] W I S we W. jako organ administracji publicznej wyższego stopnia. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że w dniu wydania spornej decyzji, decyzja z dnia [...]., która była uchylona nie posiadała przymiotu ostatecznej i z tego powodu powołanie w podstawie prawnej art. 155 k.p.a. przez [...] Powiatowego Inspektora sanitarnego w L. było błędne. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona i [...] W I S we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania strony J. W. z dnia [...] od decyzji [...] P I S w L. z dnia [...] Nr [...], zezwalającej na przeprowadzenie w terminie do [...] ekshumacji zwłok L. A. W., postanowił uchylić decyzję [...] P I S w L. z dnia [...] Nr [...]i umorzył postępowanie I instancji w tej sprawie. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295, ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 ww. i zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego "pierwszeństwo do pochowania zwłok ma małżonek i dzieci" (wyrok SN z dnia 11.11.1976 r. II CR 415/76, LEX nr 7870). Podkreślił, że prawo to w świetle zapisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych rozciąga się na uprawnienie do złożenia wniosku o ekshumację. W opinii organu II instancji wszystkim stronom tej sprawy prawo to przysługuje na równi, jednak wobec sporu pomiędzy członkami rodziny jaki występuje w tym postępowaniu, droga postępowania administracyjnego zdaniem organu orzekającego jest wyłączona. [...] W I S we W. przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r. II SA/Bk 728/05, LEX nr 194652) zgodnie z którym prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k. c), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny cywilny. W świetle powyższego organ II instancji przyjął, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy P I S jest bezprzedmiotowe, gdyż zaistniały w tej sprawie spór co do kwestii ekshumacji zwłok zmarłej L. A. W. podlega kognicji sądu powszechnego. Na tę decyzję skargę do W S A we W. wniosła I. W.. Zarzuciła ona między innymi rażące naruszenie prawa oraz nienależyte wykonanie zadań przez I S , który zdaniem skarżącej obowiązany jest do wydania zgody na ekshumację na podstawie umotywowanego wniosku osoby uprawnionej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nadto zarzuciła rażące naruszenie słuszności interesów obywateli na podstawie art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego. W tej sprawie zostały bowiem naruszone w opinii skarżącej jej dobra osobiste jako osoby, która złożyła wniosek o ekshumację zwłok matki będąc do tego uprawniona. Nadto zarzuciła organom przewlekłe załatwienie sprawy, gdyż procedura dotycząca ekshumacji zwłok jej matki została wszczęta w dniu [...].. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] W I S we W. Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz o przywrócenie ważności decyzji [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] Nr [...]. Skarżąca wniosła również o nieuwzględnienie sprzeciwu J. W., który jako niewymieniony we wniosku o ekshumację nie jest zdaniem skarżącej stroną postępowania i tym samym i nie może sprzeciwiać się przeprowadzeniu ekshumacji zmarłej L. A. W.. W opinii skarżącej ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wymaga , aby zgodę na ekshumację wyrazili wszyscy uprawnieni w ustawie, bowiem wyszczególnia ona kolejność osób uprawnionych do decydowania i zgodnie z jej treścią pierwszeństwo głosu ma żyjący współmałżonek. Zdaniem skarżącej spór, który musiałby rozstrzygnąć sąd cywilny zachodziłby wtedy, kiedy w sporze pozostawaliby wyłącznie zstępni osoby zmarłej, natomiast w rozstrzyganej sprawie żyjący współmałżonek zmarłej L. A. W., który ma decydujące prawo głosu wyraził wolę ekshumacji i z tego powodu sprzeciw jednego z dzieci zmarłej jest bez znaczenia. Ponadto skarżąca zarzuciła organom orzekającym w sprawie naruszenie art. 77 k.p.a. gdyż jej zdaniem wbrew dyspozycji tego artykułu w trakcie postępowania nie została sprawdzona na żadnym jego etapie tożsamość stron postępowania. Reasumując skarżąca wniosła o sprawiedliwe zgodne z treścią art. 7 k.p.a. rozstrzygnięcie skargi. W odpowiedzi na skargę [...] W I S podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wnosił o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane przez organy inspekcji sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe uregulowanie nakazuje sądowi administracyjnemu stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia niezależnie od treści skargi, od sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wedle podanych wyżej kryteriów uznał, że narusza ona prawo w sposób, który nakazuje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jednak nie z przyczyn ujętych w skardze. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ II instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.). Powyższe poskutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wadliwie zastosował przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze zakończenia postępowania poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji. Ograniczenie to jest związane z występowaniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed I instancją czyli brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź brak podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. Natomiast w przypadku, gdy nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozpatrzyć merytorycznie chyba, że zachodzą podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i literaturze przedmiotu wielokrotnie podkreślano, że organ II instancji może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81 , OSNA 1981, nr 1,poz. 60; wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1591/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37). "Według Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s.167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu I instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. W związku z tym należy wskazać, ze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ I instancji" (zob. M. Jaśkowska, A Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz , 2000 r., s. 755-756). W rozpoznawanej sprawie [...] W I S we W. mylnie przyjął, iż postępowanie prowadzone przez organy P I S było bezprzedmiotowe bowiem zaistniały w tej sprawie spór pomiędzy członkami najbliższej rodziny zmarłej co do kwestii ekshumacji zwłok L. A. W. podlega kognicji sądu powszechnego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295, ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ustawą) ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast art. 10 ust. 1 ustawy wymienia krąg osób uprawnionych - jest to najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie 1) pozostały małżonek, 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do czwartego stopnia, 5) powinowaci w linii prostej do pierwszego stopnia. Powołane przepisy ustawy przyznają więc prawo do dokonania ekshumacji zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego córce zmarłej. To właśnie z tego prawa skorzystała skarżąca składając umotywowany wniosek do właściwego organu administracji publicznej. Czym innym natomiast jest ewentualne wniesienie przez osobę, której przysługuje prawo do ekshumacji do sądu cywilnego zobowiązania innej z osób uprawnionych do złożenia oświadczenia woli na podstawie którego mogłaby nastąpić ekshumacja zwłok. Nie rozstrzygając czy powołane przepisy ustawy ( art. 15 ust.1 pkt 1 odsyłający do art. 10 ust.1 ustawy) zastrzegają czy nie zastrzegają na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok (prawa ekshumacji) z pierwszeństwem przed prawem innych osób należy wskazać, że nie ma wątpliwości co do tego, że ewentualny spór między tymi osobami nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawa te bowiem są dobrami osobistymi człowieka i podlegają ochronie prawa cywilnego. Natomiast zdaniem Sądu [...] P I S jako organ I instancji jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach sanitarno - porządkowych, a taką sprawą jest niewątpliwie przeprowadzenie ekshumacji (celowe podkreślenie Sądu). W rozpatrywanej sprawie wniosek wszczynający postępowanie administracyjne o wyrażenie zgody na ekshumację zwłok zmarłej L. A. W. został złożony w dniu [...] przez osobę do tego uprawnioną do właściwego organu administracji publicznej i nie został skutecznie przez skarżącą cofnięty. Z tego powodu błędnym jest twierdzenie [...] W I S we W., że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i w efekcie błędnym jest wydanie przez ten organ decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji. Organ orzekający winien ewentualnie rozważyć możliwość zawieszenia postępowania przez organ I instancji do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny prawa do ekshumacji zwłok L. A. W.. Wypada niejako na marginesie zauważyć, że przed organem I instancji zawisło również postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] dotyczącego wyrażenia zgody na ekshumację zwłok L. A. W., a więc w istocie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Sąd zauważa zatem, że postępowanie to wymaga również zakończenia w formie prawem przewidzianej. Przy czym organy rozstrzygając w tym względzie powinny między innymi dokonać oceny również w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji. Rozstrzygnięcie ujęte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.