VI SA/Wa 2137/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania N. S.A., skarżącej w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. K. w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie od [...] kwietnia 2007 r. na kolejne 18 miesięcy, tj. do [...] czerwca 2008 r. zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. ul. K. pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny oraz zdjęcie reklamy. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ zawiadomił stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 Kpa. oraz poinformował stronę, iż w sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej także udp. oraz art. 104 Kpa., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. K. w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na zebrany materiał dowodowy w postaci: 1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, 3) opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut [...], 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...] S.A., 5) pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, 6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, 7) szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy załączony do wniosku strony, Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. W. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3480 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił uwagę, iż wskazana reklama umieszczona jest w odległości 8 m od krawędzi jezdni i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w przepisie art. 43 ust. 1 udp., który wskazuje odległość 10 m od krawędzi drogi jako minimalną dla tej kategorii drogi. Ponadto, reklama została umieszczona na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od powyższej decyzji N. S.A., dalej skarżąca, odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu odwołania, że decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, uznaniowy charakter. Organ wydając taką decyzję powinien uwzględniać interes obywatela. Odmowa zezwolenia byłaby, zdaniem strony, możliwa tylko w razie zmiany okoliczności sprawy, w stosunku do okoliczności, w których organ wydawał wcześniej decyzje pozytywne. W niniejszej sprawie nie doszło jednak do żadnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego, która mogłaby stać się podstawą do zmiany stanowiska organu. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nie odniósł się w sposób szczególny do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Powołane Biała Księga Komisji Europejskiej i Krajowy Program GAMBIT nie wskazują wytycznych co do lokalizowania reklam w pasie drogowym, wskazują tylko kierunek podjęcia działań mających na celu poprawienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał zatem zasadności odmowy udzielenia zezwolenia, a wydając decyzję naruszył zasady postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, iż funkcjonowanie nośnika reklamowego jest takim szczególnym przypadkiem. Odnosząc się do argumentu skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170) i stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów. Organ wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia stwierdzenie, że dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie art. 39 ust. 3 udp. poprzez brak uznania, że w świetle poprzednio wydanych decyzji dotyczących niniejszej sprawy, umieszczenie nośnika reklamowego skarżącej w przedmiotowej lokalizacji spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuciła, iż organ nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, podkreślała, iż ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie. Akcentowała, iż nośnik reklamowy typu citylight dobrze komponuje się z miejskim otoczeniem, a ze względu na swoją wielkość skierowany jest głównie do pieszych. Podtrzymała wnioski i twierdzenia wyrażone w odwołaniu. Ponadto wskazała, iż wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jej pierwszym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i dotychczas organ nie odmawiał ich wydania. Zdaniem skarżącej, od czasu wydania zezwolenia nie doszło do zmiany umiejscowienia nośnika, jego parametrów czy zmian w organizacji ruchu drogowego w tym miejscu. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia wydane w ramach prowadzonego postępowania ze względu na swoją ogólnikowość oraz brak odniesienia do przedmiotowej lokalizacji mogłyby uzasadniać odmowę wydania zezwolenia na zajęcie dowolnego pasa drogowego na terenie całej W. w jakimkolwiek miejscu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jak i decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie naruszają bowiem obowiązującego prawa Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Powołany przepis ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.). Jeżeli więc umieszczenie obiektów, a więc i reklam, nie będzie w zgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przy czym ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organ trafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Należy przy tym podnieść, iż organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy. Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny, czy reklama skarżącej spółki będzie miała istotny wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Należy podkreślić, iż ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to między innymi, że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego", to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wskazany we wniosku okres. Organ rozpoznając wniosek może - mając na względzie interes publiczny - nie zgodzić się na odstępstwo od zasady, jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. Wydanie zezwolenia winno być zatem uzasadnione okolicznościami wskazującymi na to, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione, np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W sprawie niniejszej co trafnie wskazał organ okoliczności uzasadniające zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie występują. Odmowa zgody była więc uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, stwierdzić należy, iż - wbrew twierdzeniom skarżącej - badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Kierując się regułą przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym – organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.