II GSK 535/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Maria Myślińska (spr.) NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2137/08 w sprawie ze skargi N. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2137/08, oddalił skargę N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia 26 marca 2007 r. (data wpływu do organu: 28 marca 2007 r.) N. S.A. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], w celu umieszczenia jednostronnego nośnika reklamowego typu citylight o łącznej powierzchni 2,16 m2, na okres od dnia 13 kwietnia 2007 r. do 12 czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...], odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), dalej: u.d.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskowała umieszczenie reklamy, a także wyniki badań natężenia ruchu w szczycie porannym (3480 pojazdów na godzinę) i popołudniowym (2060 pojazdów na godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., założenia Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, "Białą Księgę – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską oraz opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów − Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...], a także szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Organ podkreślił, że szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji", tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż wykazały one proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Reasumując, organ podał, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazały, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 8 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w przepisie art. 43 ust. 1 u.d.p.., który wskazuje odległość 10 m od krawędzi drogi jako minimalną dla tej kategorii drogi. Ponadto, reklama została umieszczona na trawniku, co powoduje, że przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Powyższe, w ocenie organu, uzasadniało stwierdzenie, że lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniający wyrażenie zgody organu. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że argumenty zawarte w odwołaniu, przy obszernych rozważaniach organu dotyczących zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego rzetelnie dokonanych ustaleniach, nie mogą w żaden sposób wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Oddalając skargę N. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca dopuścił możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.). przepis ten zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie Sądu zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny, czy reklama skarżącej spółki będzie miała istotny wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi jest więc obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych negatywnych skutków. Sąd zwrócił również uwagę na zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Mając powyższe na uwadze zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Nadto Sąd podał, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, co oznacza, że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego", to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wskazany we wniosku okres. Sąd I instancji podkreślił, że zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zajęciem pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami wskazującymi na to, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione, np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Podsumowując Sąd stwierdził, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uzasadniając zaś zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Od powyższego wyroku N. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, przede wszystkim ze względu na charakter i parametry nośnika reklamowego, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcia, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, – art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, co oznacza zupełny brak rozstrzygnięcia w stosunku okoliczności wskazanych przez skarżącą dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight, – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także ustalenia na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do rozmiarów nośnika reklamowego oraz nie zauważył okoliczności, że ten nośnik skierowany jest do pieszych a nie do kierowców, dla których są przeznaczone nośniki reklamowe o dużych rozmiarach. Skarżąca podniosła również, że zarówno organy jak i Sąd I instancji powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, który dotyczy właśnie nośnika reklamowego o dużej powierzchni (17,11 m2) i umieszczonego w ruchliwymi punkcie miasta i skierowanego do kierowców. Spółka podkreśliła, że przedmiotowy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca uzyskiwała do tej pory od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło zaś do żadnych zmian w stanie prawnym. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Ponadto, według skarżącej, to nie wnioskodawca ma przedstawić organowi argumenty przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zadanie to spoczywa bowiem na organie, zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru dowodowego. Spółka podała, że z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), nie wynika obowiązek skarżącego do wykazania, że umieszczenie przez niego nośnika reklamowego w określonej lokalizacji spełnia wymagania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu, dotyczącego indywidualnych cech kierujących pojazdami co do podzielności ich uwagi i doświadczenia w prowadzeniu pojazdów, a także zdolności psychomotorycznej skarżąca, powołując się na art. 87 ust. 1 pkt 1 oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, podniosła, że przepisy te bez wątpienia wskazują, że w świetle ustawowych warunków do nabycia prawa jazdy oraz prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym podział dokonany przez Sąd nie ma żadnego znaczenia. W warunkach drogowych bowiem wszyscy kierowcy uczestniczący w ruchu muszą być sprawni fizycznie i psychicznie, a więc posiadać wskazaną sprawność psychomotoryczną. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Spółka nie zgodziła się ze zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z którym organy szczegółowo określiły motywy swojego działania w zakresie zmiany polityki w kwestii wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił też dokładnie stanu faktycznego oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Powołane zaś w sprawie materiały spółka określiła jako mające charakter ogólny i jako nieodnoszące się do bezpośrednio do jej przypadku, wskazujące jedynie kierunki i opinie, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W przypadku gdy nie zostanie skutecznie podważony stan faktyczny zaaprobowany przez Sąd I instancji możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Naruszenie przepisów postępowania wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest zarzutem bezzasadnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wskazaniami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może badać legalności rozstrzygnięć w innej sprawie niż w tej, której dotyczy skarga. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi sprawia, że sąd bada bez ograniczeń zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a tym samym może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie wymaga powiązania z przepisem, którego naruszenia przez organ nie dostrzegł Sąd I instancji, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Ubocznie zauważyć wypada, że w przepisach ustawy o drogach publicznych brak jest rozróżnienia nośników reklamowych m.in. na nośniki typu citylight. Brak jest również podstaw do podważenia ustaleń faktycznych zaaprobowanych przez Sąd I instancji w ramach podniesionego zarzutu – naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji niewłaściwie wykonał czynności kontrolne "w zakresie kontroli decyzji organów administracji publicznej" co wynika z uzasadnienia powyższego zarzutu. Zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest bezzasadny. Powołanie cytowanego przepisu jako samodzielnej podstawy kasacyjnej bez wskazania przepisów postępowania, które naruszył organ i Sąd I instancji, co powinno spowodować zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego uniemożliwia podważenie zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego. Natomiast art. 3 p.p.s.a. reguluje zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego w tym, z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej, sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Oznacza to dopuszczalność zaskarżenia decyzji administracyjnej co też stało się w niniejszej sprawie. Cytowany przepis również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie może służyć do podważania ustaleń faktycznych w wyniku wadliwej oceny materiału dowodowego. W tej sytuacji należało przyjąć, że podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiona. Zgłoszony w ramach tej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w rzeczywistości dotyczy podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obejmującej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 cytowanej ustawy. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", a ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia" czy "lokalizacji" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. W sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, o czym decydowały ustalenia faktyczne, które jak już wspomniano nie zostały skutecznie podważone. Sąd I instancji uznał, iż dokonane przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego, w tym w opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...], opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Z przytoczonych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. wobec braku usprawiedliwionych podstaw.