II SA/Kr 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi "A". Sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: skargę odrzucić. II SA/Kr 3/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazał Spółce z o. o. "A. " rozbiórkę obiektu magazynowego na działce nr [...] w B. wzniesionego bez wydania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] lipca 2007 r. /dowód doręczenia w aktach/. Sporządzone przez tegoż pełnomocnika odwołanie, opatrzone datą 8 sierpnia 2007 r., w dniu 9 sierpnia 2007 r. zostało nadane przesyłką pocztową rejestrowaną. W odwołaniu jako adresata wskazano: " Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w K. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. , [...]". Na kopercie zaś umieszczono dane adresata: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., [...]". Przesyłka ta została w dniu 27 sierpnia 2007 r. zwrócona nadawcy z adnotacją: "Nie mieści się przy [...]". W dniu 27 sierpnia 2007 r. pełnomocnik Spółki złożył wniosek o przywrócenie terminu wraz z opisanym odwołaniem. We wniosku opisane zostały przytoczone powyżej okoliczności ze wskazaniem, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania było wynikiem oczywistej omyłki. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 58 i 59 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił spółce A. reprezentowanej przez radcę prawnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., natomiast postanowieniem z tego samego dnia [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu organ opisał stan faktyczny i wskazał, że termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni i upłynął w dniu w dniu 9 sierpnia 2007 r., zatem odwołanie złożono z 18-dniowym opóźnieniem. Wyjaśnił organ, że braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Brak winy można więc przyjąć w sytuacji, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Ponadto osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie organu wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Wysłanie odwołania przez profesjonalnego pełnomocnika na błędny adres nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. (sygn. akt ISA/Wa 1084/06). W postanowieniu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu , a wniosek o przywrócenie tego terminu nie został uwzględniony. W dniu 25 listopada 2008r. spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na oba postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Do sygnatury II SA/Kr 3/09 zarejestrowano skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, do sygnatury II SA/Kr 6/09 zarejestrowano skargę na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, Na uzasadnienie skargi strona skarżąca podała, iż w dniu 9 sierpnia 2007 r. spółka A. reprezentowana przez radcę prawnego, w przepisanym prawem terminie, za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku oczywistej omyłki pismo zostało błędnie zaadresowane. Jako adresat został wskazany organ administracyjny II instancji przy zachowaniu adresu organu administracyjnego I instancji. Tak oznaczona przesyłka pocztowa została zwrócona do nadawcy w dniu 20 sierpnia 2007r. "Adres został wskazany prawidłowo, z tym, że na kopercie jako adresat został wskazany organ II instancji". Nie świadczy to o winie strony skarżącej, ale o oczywistej omyłce. W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela prezentowanego dość powszechnie w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Pogląd ten bliżej nie jest uzasadniany, a o jego nietrafności przekonują zdaniem Sądu poniżej opisane argumenty. Instytucję przywrócenia terminu regulują przepisy art. 58-60 kpa. Organem właściwym w kwestii przywrócenia terminu, jak wynika z art. 59 § 1 kpa, jest organ właściwy w sprawie, przy czym od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Od powyższej zasady art. 59 § 2 kpa przewiduje wyjątek, gdyż stosownie do jego treści o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, czyli organ wyższego stopnia na organem właściwym w sprawie. Powyższe unormowanie odnosi się zarówno do postanowień o przywróceniu tego rodzaju terminu, jak i postanowień o odmowie jego przywrócenia, brak jest bowiem podstaw do twierdzenia że ostateczny charakter uzyskuje wyłącznie postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie można kwalifikować jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, albowiem w konsekwencji odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia, również w drodze postanowienia (wydawanego na podstawie art. 134 kpa), uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem organ w razie uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku wydaje dwa postanowienia i to właśnie drugie z wymienionych wyżej należy uznać za kończące postępowanie w sprawie, na które służy skarga do sądu administracyjnego. W przeciwnym razie, wobec niekwestionowanej możliwości zaskarżania do sądu postanowienia wydanego w trybie art. 134 kpa, dopuszczalność skarg na oba postanowienia wynikać musiałaby z tej samej podstawy, to jest ze względu na fakt, że każde z nich kończy postępowanie (w tej samej) sprawie. Postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie, w wyniku którego wykluczona zostaje możliwość przedsiębrania w danej sprawie dalszych czynności, a zatem jest to ostatnie orzeczenie organu kończące postępowanie jako całość. Pojęciu temu należy przeciwstawić postanowienia kończące w postępowaniu jedynie zagadnienia wpadkowe, uboczne. Do tej drugiej kategorii zalicza się właśnie postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, które rozstrzyga jedynie, czy wniesienie odwołania/zażalenia z uchybieniem terminu miało charakter zawiniony przez stronę i przesądza tym samym o możliwości dalszego kontynuowania postępowania. Postanowienie takie więc dotyczy kwestii incydentalnej dla tego postępowania. Podkreślić należy, że w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia kontroli sądu będzie podlegało również niezaskarżalne osobną skargą postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, oceniając również zasadność odmowy przywrócenia terminu. Niedopuszczalność skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie zamyka zatem stronie prawa do sądu. Warto również zwrócić uwagę na to jak analogiczny problem został rozstrzygnięty na gruncie postępowania cywilnego. Zagadnienie oceny postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie był przedmiotem analizy w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale 7 sędziów SN z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 1/00, publ.: OSNC z 2001 r., nr 1, poz. 1 uznał, że postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie są postanowienia zamykające drogę do wydania orzeczenia danej instancji, rozstrzygającego istotę sprawy, a ponadto postanowienia, które kończą sprawę jako pewną całość poddaną pod osąd, a więc dotyczące całości sprawy i będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu. Zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego skutkuje dwiema odrębnymi czynnościami procesowymi tj. wniesieniem tego środka oraz wniosku o przywrócenie terminu. Obydwie te czynności procesowe - jakkolwiek bardzo ściśle z sobą powiązane - podlegają odrębnemu rozpoznaniu, każda z nich pełni odmienną funkcję. W ocenie Sądu Najwyższego wniosek o przywrócenie terminu nie dotyczy głównego postępowania zainicjowanego wniesieniem apelacji, ponieważ ten skutek powoduje dopiero dokonanie tej właśnie czynności, jeżeli żądanie przywrócenia terminu okaże się uzasadnione. Bezpośrednim skutkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej polegającej na wniesieniu apelacji jest nadanie dalszego biegu apelacji, czyli przejście do fazy postępowania zapoczątkowanej jej wniesieniem. Na wydaniu postanowienia uwzględniającego wniosek o przywrócenie terminu kończy się zatem postępowanie wpadkowe, natomiast nadal toczy się postępowanie wywołane wniesieniem środka odwoławczego. Zatem dopiero postanowienie o odrzuceniu apelacji, które powinno towarzyszyć postanowieniu oddalającemu wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia - jako oczywisty skutek odmowy przywrócenia terminu - może być traktowane jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Sąd Najwyższy podkreślił przy tym, że istnieje ścisła zależność pomiędzy postanowieniem oddalającym wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia tego środka odwoławczego a postanowieniem o jego odrzuceniu. Zależność ta polega na tym, że odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia apelacji, sąd powinien jednocześnie wydać postanowienie odnoszące się bezpośrednio do tej czynności procesowej jako dokonanej z przekroczeniem terminu, co w przypadku apelacji wniesionej po terminie oznacza jej odrzucenie na podstawie art. 370 kpc. W ocenie Sądu przedstawioną powyżej argumentację Sądu Najwyższego należy odnieść również do pojęcia "postanowienia kończące postępowanie" na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Postanowieniami takimi nie mogą być wszystkie postanowienia kończące jakiekolwiek postępowania wpadkowe, lecz jedynie postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Przyjęcie odmiennego poglądu, zgodnie z którym zaskarżalne byłyby także postanowienia kończące postępowania wpadkowe w określonej sprawie, oznaczałoby dopuszczalność zaskarżania wszelkich postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy byłyby to postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, lub czy przysługiwałoby na nie zażalenie - co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalności prawodawcy ustanawiającego regulację art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Należy również wskazać, że jakkolwiek zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 kpa błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia to przepis ten nie stwarza podstawy do rozpoznania skargi w sprawie w której skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skarga zatem na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zasadność stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do złożenia odwołania podlegać będzie kontroli w postępowaniu ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.