I OSK 271/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech NSA Paweł Miładowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 264/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyroki i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia od A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 264/07 uchylił zaskarżoną przez A. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Częstochowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną na podstawie art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) orzekł o zwrocie przez A. S. kwoty 240 zł tytułem nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 5,52 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. przyznana została A. S. zaliczka alimentacyjna na okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości po 120 zł miesięcznie. W dniu [...] sierpnia 2006 r. organ ten uzyskał informację, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Częstochowie został uchylony z dniem [...] grudnia 2001 r. obowiązek alimentacyjny B. R. względem A. S. Z tego powodu A. S. nie może być uznawana za osobę uczącą się, gdyż został uchylony obowiązek alimentacyjny od jednego z rodziców, a tym samym nie spełnia wymogu do otrzymania zaliczki alimentacyjnej i mocą decyzji z dnia [...] września 2006 r. uchylono decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. W związku z powyższym, zaliczka alimentacyjna na rzecz A. S. od 1 lipca 2006 r. nie przysługiwała. Strona natomiast pobrała powyższe świadczenie w łącznej wysokości 240 zł. Wskazano również, że kwota ta podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Po rozpoznaniu odwołania A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło wpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz podniosło, iż organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. przyznającej A. S. zaliczkę alimentacyjną. W następstwie wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] września 2006 r. wskazana powyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. została uchylona i odmówiono jej przyznania zaliczki alimentacyjnej. Od decyzji tej strona nie odwołała się i stała się decyzją ostateczną, z tego powodu uruchomiono nowe postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Powodem uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji przyznającej stronie zaliczkę alimentacyjną było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który ją wydał. W skardze na powyższą decyzję A. S. wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz faktu, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również art. 2 ust. 5 lit. c/, art. 8 i art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podtrzymano twierdzenie, że skarżąca spełnia wymogi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, bo jest osobą uczącą się i miała zasądzone alimenty od obojga rodziców, którzy nie świadczyli tych alimentów przed uzyskaniem pełnoletniości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę uwzględnił, jednakże z innych powodów niż te, które zostały przywołane w skardze. Przedstawiając stan prawny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem sprawy Sąd stwierdził, iż dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej organ nie wykorzystał instrumentu przewidzianego postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, lecz instytucję zamieszczoną w K.p.a. Przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o unormowania zamieszczone w kodeksie nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, skoro brak było podstaw do uruchomienia takiego postępowania to tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd będąc związany możliwością kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji podejmowanych w ramach tego postępowania nie był uprawnionym do badania legalności innych rozstrzygnięć podejmowanych w innych postępowaniach. Jednakże zwrócił uwagę na okoliczność, która uszła całkowicie uwagi organowi odwoławczemu, a mianowicie dotyczącą prawidłowości działań organu pierwszej instancji w zakresie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. a dotyczącego przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Otóż jedynie pobieżna analiza akt dotyczących tej sprawy pozwoliła zauważyć występowanie szeregu okoliczności, które nakazują rozważyć uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r. W szczególności wątpliwości związane są z tym, że nie zostało wyjaśnione w sprawie czy wznowienie postępowania dotyczyło decyzji ostatecznej czy też nieostatecznej, ponieważ zestawienie dat w tym zakresie (doręczenia wskazanej decyzji z datą wydania stosownego postanowienia) pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. przyznająca skarżącej zaliczkę alimentacyjną w dniu wznowienia postępowania nie była jeszcze decyzją ostateczną, nadto z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2006 r. nie wynika, czy organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów prawa, w szczególności brak jest rozważań dotyczących świadomego wprowadzenia organu w błąd, jak również rodzi się inna wątpliwość, a mianowicie, czy organ pierwszej instancji nie był wcześniej w posiadaniu informacji o zwolnieniu matki z obowiązku alimentowania córki, co winno być znane temu organowi z uwagi na pobyt strony w placówce opiekuńczo-wychowawczej i niezbędności ustalenia odpłatności za jej pobyt w tej placówce. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie i opierając na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, iż jedyną podstawą żądania zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej jest uprzednia decyzja administracyjnej wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), 2) naruszeniu przepisów postępowania poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przyjęciu, że postępowanie administracyjne naruszyło przepisy postępowania w ten sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy stwierdzono, iż skarżący nie podziela stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyroku bowiem, w świetle przepisów prawa materialnego dla organu oczywistym jest, że każdy, kto pobrał świadczenie, które w myśl obowiązujących przepisów mu nie przysługiwało winien być zobowiązany do jego zwrotu. Kryteria przyznania zaliczki alimentacyjnej określone w przepisach ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej musi spełniać osoba ubiegająca się o to świadczenie. Niespełnienie któregokolwiek z warunków powoduje, iż osoba traci prawo do zaliczki alimentacyjnej. W niniejszej sprawie organ I instancji po uzyskaniu, w dniu [...] sierpnia 2006 r., informacji o uchyleniu obowiązku alimentacyjnego matki B. R. względem córki A. S. uznał, iż A. S. nie posiada przymiotu osoby uczącej się w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które były nieznane organowi wydającemu decyzję. Nie ulega wątpliwości, iż uchylona została decyzja, która dawała prawo do pobierania zaliczki alimentacyjnej skarżącej. Tym samym świadczenie pobrane zostało nienależnie. Istniała więc podstawa ku temu aby wszcząć postępowanie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Poparto stanowisko Sądu, że każde z tych postępowań jest odrębnym postępowaniem, w czasie którego organ zobowiązany jest zwrócić uwagę na inne aspekty. Dlatego też w trakcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki organ nie bada już czy świadczenie było należne czy też nie danej osobie, gdyż ta kwestia została już zbadana w postępowaniu zakończonym uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie, w którym to strona miała możliwość obrony swojego prawa. Tym samym ostateczna decyzja w tym przedmiocie daje podstawę do wydania decyzji żądającej zwrotu zaliczki, która jak ustalono w poprzednim postępowaniu była nienależna. Ponadto podzielono pogląd Sądu I instancji, że nie można żądać zwrotu zaliczki dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca to świadczenie. Dopiero jej uchylenie lub zmiana pozwala na przyjęcie, iż dane świadczenie nie przysługiwało lub przysługiwało w innej wysokości. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne wymaga także zgromadzenia dowodów będących podstawą wydanego w tej materii rozstrzygnięcia. Dodatkowo istotnym jest również fakt, że strona w ramach ww. postępowania może składać dowody oraz wnioski dowodowe celem ochrony przysługujących jej praw, a także dysponuje możliwością złożenia odwołania od decyzji, która jest dla niej niekorzystna. W niniejszej sprawie, poczynionych w ramach tego postępowania ustaleń jak również samego rozstrzygnięcia A. S. nie zakwestionowała. Tym samym należało przyjąć domniemanie, że zgodziła się z jego treścią. Ponadto uznano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku nie wykazał, aby podczas postępowania przed organami administracji obu instancji doszło do zarzucanego im naruszenia przepisów postępowania. Uchylając decyzję Sąd powinien uzasadnić tezę, że gdyby niezauważone uchybienia decyzja byłaby prawdopodobnie inna, bo tylko taki argument pozwala na uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla organu, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym jest niemalże pewne, że decyzja organu pierwszej instancji byłaby identyczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako całkowicie bezzasadnej i o utrzymanie w mocy wyroku oraz o zwrot skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach. Podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej wykładni i interpretacji stosownych przepisów prawa w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej w I instancji nie wykazano, iż ewentualne naruszenia przez Sąd przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, że naruszenia przepisów prawa materialnego, na które powołuje się Kolegium w skardze kasacyjnej, nie miały miejsca. Zakwestionowano także błędne ustalenie, iż A. S. nie jest osobą ucząca się w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo podniesiono, iż skarga kasacyjna powinna być zredagowana tak, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Brak przytoczenia podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 P.p.s.a. i jej uzasadnienia jest wadą, która uniemożliwia traktowanie takiego pisma jako skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 173 § 1 powołanej ustawy i czyni ją niedopuszczalną. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji. Zmiana, uchylenie ostatecznej decyzji następuje w przypadkach ściśle określonych w przepisach. Takie uregulowania zawierała m.in. ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jednakże ten fakt nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Jeżeli bowiem decyzja zawiera wadę kwalifikowaną, to z oczywistych względów stosuje się przepisy czy to dotyczące stwierdzenia jej nieważności, czy też wznowienia postępowania administracyjnego w zależności od wady materialnej bądź procesowej. Stosowne przepisy szczególne prawa materialnego pozwalające na eliminację lub zmianę decyzji ostatecznej, nie wyłączają i nie mogą wyłączyć stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Eliminacja lub zmiana decyzji na podstawie przepisów szczególnych nie dotyczy bowiem decyzji o kwalifikowanej wadliwości. Odnoszą się bowiem do decyzji prawidłowych, które winny ulec weryfikacji w związku ze zmianę określonych sytuacji lub ujawnieniu określonych faktów. Zawierają inne przesłanki weryfikacji decyzji ostatecznej niż przesłanki wzruszenia decyzji wadliwych. Do eliminacji decyzji wadliwych służą bowiem odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego i wyeliminował z obrotu prawnego – jego zdaniem – wadliwą decyzję, przyznającą zaliczkę alimentacyjną, odmawiając jednocześnie jej przyznania. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż decyzja ta budzi wątpliwości co do zgodności z prawem, jednakże niezależnie od jej oceny, decyzja ta jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. Dopóki nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana, wywołuje określone skutki prawne. Jeżeli więc wyeliminowano ostateczną decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej z obrotu prawnego i uznano, iż zaliczka taka nie przysługiwała, to jej pobranie było nienależne. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji zbędne jest prowadzenie kolejnego postępowania, mającego na celu ustalenie przesłanek nienależnie pobranej zaliczki. Fakt nienależnie pobranej zaliczki wynika bowiem z decyzji ustalającej brak uprawnienia do jej pobierania. Jeżeli więc pobrano nienależnie zaliczkę alimentacyjną, to stosownie do art. 15 ww. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. istnieje obowiązek jej zwrotu. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, iż osoba, która nienależnie pobrała zaliczkę zobowiązana jest do jej zwrotu. Ponieważ przepisy powołanej wyżej ustawy nie precyzują już samych zasad zwrotu nienależnie pobranej zaliczki, to w tym zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 30 ust. 3–9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stosownie do art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Przy czym postępowanie to odnosi się już jedynie do kwestii ustalenia samego zwrotu pobranej zaliczki. Bowiem kwestie istnienia przesłanek nienależnie pobranej zaliczki winny być uprzednio rozstrzygnięte stosowną ostateczną decyzją administracyjną. W związku z tym dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena naruszenia w tym zakresie przez organ przepisów postępowania nie jest słuszna. Dodać przy tym należy, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie istnieje potrzeba odwoływania się do art. art. 32 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zaistnienia przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Kwestie te reguluje bowiem przepis art. 10a cyt. ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, iż sytuacja rodzinna i materialna A. S. uzasadnia odstąpienie od obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a.