II SA/Bk 772/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- J. B. oraz A. M. Z. B. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (10 segmentów) na nieruchomości położonej w B. przy ul. Św. A. B. nr. ew. gr. [...]. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (na terenie własnym i w pasie drogowym) oraz zjazdem z ul. Św. A. B. (pas drogowy nr ew. gr. [...]). Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż po dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, uznając, iż zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowane będzie na terenie, gdzie podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (szeregowa, bliźniacza i wolno stojąca), luźna zabudowa o charakterze handlowo - usługowym (małe obiekty handlowe, zakład kamieniarski, myjnia samochodowa oraz zabudowa towarzysząca i uzupełniająca w postaci wiat, budynków gospodarczych, magazynowych i garażowych, co stanowi odniesienie do określenia wymagań na realizacje nowych obiektów. Organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej na terenie analizowanym rozproszonej zabudowy mieszkaniowej, bliźniaczej i szeregowej i jako kontynuacja oraz rozszerzenie formy i funkcji zagospodarowania tego terenu stanowić będzie jej integralną i spójną całość. Ponadto organ I instancji podkreślił, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej (ul. Św. A. B.), istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, teren wskazany przez inwestora, zgodnie z ewidencją gruntów, stanowi użytek o symbolu B - tereny zabudowane i zurbanizowane, tereny mieszkaniowe oraz grunty rolne o symboli RV. RVI - grunty rolne, grunty orne. które wymagają wyłączenia z produkcji rolnej, a także że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł A. K. Skarżący wskazał, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, a projektowana zabudowa szeregowa nie została dotychczas zlokalizowana na terenie sąsiadującym w związku z tym analiza została wykonana niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącego charakter planowanej zabudowy może uniemożliwić wykonywanie funkcji usługowej na jego i sąsiednich działkach, a funkcja mieszkalna o takiej intensywności będzie funkcją wtórną do otaczającej zabudowy. Uwzględniając argumenty Skarżącego Kolegium zaleciło uzupełnienie dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 136 Kpa. Organ I instancji przedstawił uzupełnione dokumenty, a Kolegium zawiadomiło wszystkie strony o możliwości zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na wymienione zawiadomienie Skarżący przedstawił zdjęcia obrazujące zagospodarowanie działek sąsiadujących z nieruchomością nr [...], a położonych przy ul. [...], zabudowanych w przeważającej mierze przez budownictwo usługowe z warsztatami usługowymi. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż decyzja organu I instancji, po uzupełnieniu analizy zleconej przez SKO "w zakresie wyjaśnienia występowania zabudowy szeregowej", jest merytorycznie prawidłowa (zawiera wymagane prawem elementy, a projekt decyzji opracowała uprawniona osoba), a Kolegium "nie doszukało się uchybień związanych z niezachowaniem obowiązujących norm prawnych. Projektowana inwestycja jest dokładnie kontynuacją funkcji występujących na analizowanym obszarze, zarówno pod względem samej funkcji i rodzaju zabudowy, jak i wskaźników realizowanych budynków, co spełnia wymóg ustawowy zawarty w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto przewidywanie przez Skarżącego w chwili obecnej ewentualnego konfliktu społecznego, w przyszłości po zrealizowaniu projektowanej zabudowy szeregowej w sąsiedztwie jego zakładu kamieniarskiego jest przedwczesne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. K. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80 póz. 717) oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów postępowania z art. 8, 77 § 1 i 80, 107 oraz art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie naruszono zasady tak pojętego dobrego sąsiedztwa w zakresie wymagań funkcjonalnych, gdyż nie uwzględniono wpływu na otoczenie zamierzonej inwestycji funkcjonującego zakładu usługowego. Ponadto zaskarżona decyzja narusza zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego albowiem organ I instancji wydając decyzję nie dysponował materiałem dowodowym, który był przedmiotem oceny dopiero w II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Oceniając w pierwszej kolejności zaskarżoną decyzję, pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Przypomnienia wymaga, że ta wynikająca z art. 15 k.p.a., jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, iż każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Rację ma przy tym Skarżący wskazując, iż aby zasada dwuinstancyjności została w praktyce zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem - przez każdy z organów, który wydał decyzje - postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98, baza Lex 48725 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35). Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 136 k.p.a. albowiem brak było przesłanek do jego zastosowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w ramach postępowania w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno organ I jak i II instancji zobligowane są, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, do przeprowadzenia pełnej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu jest niewystarczająca i niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym zakresie w celu uzupełnienia materiału dowodowego odnośnie wyjaśnienia i przedstawienia dowodów m.in. w postaci wydanych decyzji administracyjnych, fazy realizacji, dokładnego umiejscowienia na mapie rodzajów budynków mieszkalnych (szeregowe, bliźniacze, itp.) oraz wszystkich parametrów i cech realizowanych lub projektowanych obiektów, na terenie oznaczonym w części graficznej analizy kolorem brązowym, zakreskowanym i opisanym jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w budowie (k.41 akt organu I instancji). Materiał dowodowy uzupełniony o przedstawioną przez organ I instancji dokumentację stał się następnie przedmiotem analizy organu II instancji, który w oparciu o niego uznał – co też skonstatował w uzasadnieniu - iż projektowana inwestycja jest dokładnie kontynuacją funkcji występujących na analizowanym obszarze, zarówno pod względem samej funkcji i rodzaju zabudowy, jak i wskaźników realizowanych budynków, co spełnia wymóg ustawowy zawarty w art. 61 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż przeprowadzenie przedmiotowej analizy w oparciu o uzupełnioną dokumentację - dopiero w toku postępowania odwoławczego - było niedopuszczalne, jako naruszające omawianą wyżej zasadę dwuinstacyjności. Dokumentacja przedstawiona w ramach postępowania uzupełniającego, mogła przecież posiadać zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem organ I instancji, przeprowadzając analizę występowania w sprawie niniejszej przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dysponował materiałem uzupełniającym, a co za tym idzie nie uwzględnił płynących z niego wniosków przy ustalaniu stanu faktycznego będącego podstawą wydanej decyzji, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie, i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nie rozpatrywać sprawę co do istoty i wyręczać I instancję w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego w zakresie oceny warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Raz jeszcze należy podkreślić, iż ustalenie pełnego stanu faktycznego dopiero w drugiej instancji pozbawia stronę możliwości obrony jej praw w pierwszej instancji, co jak już wyżej wskazano narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Badając natomiast zgodność zaskarżonej decyzji z normami prawa materialnego Sąd doszedł do przekonania, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem tych norm, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej interpretacji przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Pierwszy z przytoczonych przepisów uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy m.in. od spełnienia następującego warunku: "co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania". Z kolei przepis § 3 cytowanego rozporządzenia stanowi w ust. 1: "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2: "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści powyższych norm wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że przytoczony wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje wyłącznie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec takiego brzmienia powyższego przepisu organ ustalając granice obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przypomnieć należy, iż zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej (na której - zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane) mającej dostęp do tej samej drogi publicznej co działka objęta inwestycją. Podkreślenia wymaga, że zabudowa działki sąsiedniej winna pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy, winno być wykładane szeroko. Konkludując podkreślić trzeba – na co zresztą wskazywał Skarżący - iż ratio legis art. 61 cytowanej wyżej ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, nie zaś drastyczne ograniczenie zabudowy na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r. IV SA/Wa 101/07, LEX nr 338489). W ocenie Sądu – w świetle powyższych wywodów – organy administracji ustalając granice obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy określiły go zbyt wąsko, wprawdzie w sposób dogodny dla przedmiotowej oceny, jednakże bez poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Podkreślić należy, że przedmiotem decyzji w rozpoznawanej sprawie była inwestycja położona w niedalekim sąsiedztwie zakładu usługowego - kamieniarskiego. W takim stanie faktycznym błędem organu II instancji było uznanie, iż istniejąca w chwili obecnej zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, od strony południowej w odniesieniu do terenów usługowych, na działce nr 261/1 i brak w chwili obecnej konfliktów społecznych, pozwala przypuszczać że sytuacja ta nie zmieni się również po realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazać bowiem trzeba, iż obowiązkiem organu zarówno I jak II instancji było takie określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją, aby analiza warunków zabudowy miała także na uwadze specyfikę okolicy, innymi słowy musi uwzględniać istniejące otoczenie, w tym zakłady usługowe funkcjonujące w sąsiedztwie terenu zabudowanego budynkami mieszkalnymi. Niewątpliwie inne są potrzeby wobec otoczenia właścicieli budynków mieszkalnych, a więc ukierunkowane przede wszystkim na zapewnienie wypoczynku, inne zaś właścicieli budynków usługowych. Bezspornie z terenem usługowo produkcyjnym związany jest zwiększony ruch, przemieszczanie materiałów, praca maszyn i urządzeń (wykorzystywane również w porze późnopołudniowej i wieczornej), co organy administracji rozpoznając sprawę winny wziąć pod uwagę, czego jednak nie uczyniły. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu uwzględniając wnioski płynące z dokumentacji dodatkowej przedłożonej na żądanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z B. oraz rozważy ewentualny wpływ zakładu usługowego – kamieniarskiego na otoczenie zamierzonej inwestycji z uwzględnieniem innych zakładów usługowych znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego przedsięwzięcia (vide zdjęcia przedstawione przez Skarżącego). Mając całokształt rozważań na względzie Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a. oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 ustawy p.p.s.a.