II OSK 972/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 772/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz A. K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 772/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. numer [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (10 segmentów) na nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] nr ewidencyjny [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (na terenie własnym i w pasie drogowym) oraz zjazdem z ulicy [...] (pas drogowy nr ewidencyjny [...], Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku Prezydent Miasta Białegostoku na wniosek J. B. i A. M. Z. – B. , po dokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane będzie na terenie gdzie podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, luźna zabudowa o charakterze handlowo - usługowym oraz zabudowa towarzysząca i uzupełniająca. Organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej na terenie analizowanym rozproszonej zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej i szeregowej, i jako kontynuacja oraz rozszerzenie formy i funkcji zagospodarowania tego terenu, stanowić będzie jej integralną i spójną całość. Podkreślił, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej. Istnieje również możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. podnosząc, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, a projektowana zabudowa szeregowa nie została dotychczas zlokalizowana na terenie sąsiadującym. W związku z tym należało uznać, że analiza została wykonana niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 164, poz. 1588). Zdaniem skarżącego charakter planowanej zabudowy może uniemożliwić wykonywanie funkcji usługowej na jego i sąsiednich działkach, a funkcja mieszkalna o takiej intensywności będzie funkcją wtórną do otaczającej zabudowy. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z argumentami rozpatrywanego odwołania zlecił uzupełnienie dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 136 k.p.a. Opierając się na uzupełnionej dokumentacji organ stwierdził, że projektowana inwestycja jest dokładną kontynuacją funkcji występujących na analizowanym obszarze, zarówno pod względem samej funkcji i rodzaju zabudowy, jak i wskaźników realizowanych budynków. Zatem spełniony został wymóg ustawowy zawarty w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że przewidywanie przez skarżącego ewentualnego konfliktu społecznego, w przyszłości po zrealizowaniu projektowanej zabudowy szeregowej w sąsiedztwie jego zakładu kamieniarskiego, jest przedwczesne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. K. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów postępowania - art. 8, 77 § 1 i 80, 107 oraz art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie wymagań funkcjonalnych, gdyż nie uwzględniono wpływu na otoczenie zamierzonej inwestycji funkcjonującego zakładu usługowego. Ponadto zaskarżona decyzja narusza zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego albowiem organ I instancji wydając decyzję nie dysponował materiałem dowodowym, który był przedmiotem oceny organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 marca 2009 roku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu jest niewystarczająca. Niezbędne zatem stało się, zdaniem organu, przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym zakresie w celu uzupełnienia materiału dowodowego odnośnie wyjaśnienia i przedstawienia dowodów. Materiał dowodowy uzupełniony o przedstawioną przez organ I instancji dokumentację stał się następnie przedmiotem analizy organu II instancji, który uznał, że projektowana inwestycja jest dokładnie kontynuacją funkcji występujących na analizowanym obszarze. Zdaniem Sądu przeprowadzenie przedmiotowej analizy w oparciu o dokumentację uzupełnioną dopiero w toku postępowania odwoławczego było niedopuszczalne i naruszało zasadę dwuinstancyjności. Dokumentacja przedstawiona w ramach postępowania uzupełniającego, mogła przecież posiadać zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem organ I instancji przeprowadzając analizę nie dysponował uzupełnionym później materiałem dowodowym, a co za tym idzie nie mógł uwzględnić go przy ustalaniu stanu faktycznego będącego podstawą wydanej przez siebie decyzji, organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a nie rozpatrywać sprawę co do istoty. Nie jest bowiem zadaniem organu II instancji wyręczać organ I instancji w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego w zakresie oceny warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie pełnego stanu faktycznego dopiero w II instancji pozbawia bowiem stronę możliwości obrony jej praw w pierwszej instancji, co jak już wyżej wskazano narusza zasadę dwuinstancyjności. Sąd stwierdził także, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej interpretacji przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu organy administracji ustalając granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy określiły go zbyt wąsko. Wprawdzie w sposób dogodny dla przedmiotowej oceny, jednakże bez poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art.61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustaw. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu zarówno I jak II instancji było takie określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją, aby analiza warunków zabudowy miała także na uwadze specyfikę okolicy. Musi ona uwzględniać istniejące otoczenie, w tym zakłady usługowe funkcjonujące w sąsiedztwie terenu zabudowanego budynkami mieszkalnymi. Niewątpliwie inne są bowiem potrzeby właścicieli budynków mieszkalnych, a więc ukierunkowane przede wszystkim na zapewnienie wypoczynku, inne zaś właścicieli budynków usługowych. Bezspornie z terenem usługowo-produkcyjnym związany jest zwiększony ruch, przemieszczanie materiałów, praca maszyn i urządzeń (wykorzystywane również w porze późnopołudniowej i wieczornej), co organy administracji rozpoznając sprawę winny wziąć pod uwagę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że: – organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – ustalony na podstawie akt sprawy stan faktyczny nie był wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez: – bezzasadne przyjęcie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że organy administracji określiły zbyt wąsko granice obszaru analizowanego, – bezzasadne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do rozważania przez organy administracji ewentualnego wpływu istniejącego na działce sąsiedniej obiektu (zakładu usługowego - kamieniarskiego) na otoczenie zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści 136 k.p.a. wynika, iż przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazuje użycie w tym przepisie wyrażenia modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Zatem o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy. Nie może on jednak wykroczyć poza granice wyznaczone komentowanym przepisem w tym sensie, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie". Takie postępowanie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ I instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. W rozpatrywanej sprawie Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie przeprowadzonej przez ten organ analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie to miało charakter uzupełniający, dodatkowy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd nie wykazał, iż zgromadzona w ten sposób dokumentacja mogła mieć istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że z akt sprawy wynika, iż granice obszaru analizowanego zostały oznaczone w odległości przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było zatem potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego ponad minimalną odległość, gdyż w wyznaczonych granicach istnieje zabudowa pozwalająca na określenie powyższych wymagań. Na działkach bezpośrednio graniczących z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie znajduje też oparcia w przepisach prawa zarzut nie rozważenia przez organy ewentualnego wpływu zakładów usługowych znajdujących się w sąsiedztwie projektowanego przedsięwzięcia na otoczenie zamierzonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom A. K. zawartym w odpowiedzi na skargą kasacyjną, spełnia ona wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. w stopniu umożliwiającym odniesienie się do postawionych zarzutów. Należy bowiem mieć na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 zgodnie z którą: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych" (ONSAi WSA 2010/1/1). Odnosząc się do zrzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba wskazać na pewne kwestie natury ogólnej. Mianowicie w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Warunki dopuszczające wydanie decyzji zostały określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Cechy nowej zabudowy, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia). Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Z powyższego wynika, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć, jak uczynił to w rozpoznanej sprawie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji po uzupełnieniu analizy cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 136 k.p.a. Jednakże wyniki uzupełnionej analizy zawierające część tekstową i graficzną nie stały się częścią decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie stanowią załącznika do tej decyzji. Utrzymana w mocy przez SKO decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku zawiera jako załączniki wyniki analizy w części tekstowej i graficznej. Jednakże są to wyniki analizy przeprowadzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaś nie orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z czym uzupełniona część analizy nie została wprowadzona do treści decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto trzeba mieć na względzie, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Należy tu kategorycznie pamiętać o wymogu przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego. Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie z obowiązkiem sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże się zagadnienie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w kontekście możliwości wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Omówione wyżej zagadnienie stanowi najistotniejszą wadę zaskarżonej decyzji, której wprawdzie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, jednakże mimo tego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z pisma SKO z dnia 23 maja 2008 r., którym organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta Miasta Białegostoku do uzupełnienia analizy – analiza przeprowadzona przez organ pierwszej instancji była niepełna, gdyż nie wyjaśniała w sposób dostateczny sposobu zagospodarowania części ujętego w niej terenu. Wobec tego istniały podstawy uprawniające twierdzenie, że analiza stanowiąca część decyzji organu pierwszej instancji nie daje pełnego obrazu cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Wobec powyższego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 136 k.p.a., co czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. Również niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim trzeba wskazać, że, jak wynika z treści samego zarzutu jak i jego uzasadnienia, w istocie rzeczy nie dotyczy on rozumienia treści wskazanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, a odnosi się do ich zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Wobec tego jest to zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe rozważania, skoro w sprawie nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czyli decyzji zawierającej jako załącznik wyniki pełnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, brak jest podstaw pozwalających uznać, że zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można jedynie wskazać, że z regulacja ust. 2 § 3 cytowanego rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że w konkretnej sprawie granice te mogą być większe, gdyż chodzi o rzeczywiste ustalenie cech i funkcji zabudowy, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia i służy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.