II SA/Lu 771/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. sprawy ze skargi E. W., A. W., J. W., T. G., J. M., A. G. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody . decyzją z dnia 24 [...] 2008 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołań J. S. oraz J. M. od decyzji Starosty Ł. z dnia 16 [...] 2008 r. Nr [...] odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. – oznaczonej jako działka nr 70/1, której w ewidencji gruntów miasta Ł. odpowiada obecnie działka nr 7530/1 o powierzchni 2262 m2 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 3 lutego 1967 r., nr [...], została wywłaszczona nieruchomość położona w Ł. przy ul. S. i B., oznaczona na planie nr 70/1 o pow. 2453 m2, stanowiąca współwłasność J. G., R. i H. W. oraz W. K. Wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Północ w Lublinie na cele budowy Szpitala dla Chorób Układu Nerwowego w Ł., zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr 63/66 z dnia 8 sierpnia 1966 r., ustaloną przez Wydział B.U.A. Prezydium P.R.N. w Łukowie. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili J. G., H. H. i R.małż. W. oraz H. H. W. jako spadkobierczyni po zmarłym W. K. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Łukowie sygn. akt [...] z dnia 20 października 1999 r.). W trakcie toczącego się postępowania zmarła H. H. W., po której spadek nabyli: mąż R. W. w 1/4 części oraz dzieci: A. A. W., J.P. W., E. J. W. i J. W. S. po 3/16 części (postanowienie Sądu Rejonowego w Łukowie z 6 września 2002 r., sygn. akt [...]). Następnie zmarła J. G., po której, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łukowie sygn. akt I Ns 592/04, spadek nabyli: T. G. G., J. J. M. i A. H. G. po 1/3 części. W 2006 r. zmarł R.W, po którym spadek nabyli: J. W. S, E. J. W, A. A. W i J. P. W. po 1/4 części (postanowienie Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt [...]). Ww. spadkobiercy złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka nr 7530/1, została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakim była budowa Szpitala dla Chorób Układu Nerwowego w Ł.. Budowa szpitala została rozpoczęta w 1967 r., a w 1969 r. budynek szpitala został przyjęty na stan środków trwałych. Na przedmiotowym gruncie, zgodnie z planem realizacyjnym budowy szpitala, miały być urządzone alejki ogrodowe i zieleń. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że teren ten zabudowany jest budynkiem murowanym parterowym i wiatą. Większa część działki utwardzona jest płytami betonowymi. Wywłaszczony grunt stanowi integralną, wraz budynkiem szpitala część nieruchomości, która od 29 grudnia 1998 r. jest własnością Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł. (KW Nr 3074). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1 art. 137) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2 art. 137). W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa Szpitala dla Chorób Układu Nerwowego. Szpital wraz z jego infrastrukturą (parkingi, budynki gospodarcze - garaże dla karetek), bez której szpital nie mógłby funkcjonować, został wybudowany, a zatem cel, dla którego wywłaszczono sporny teren, został zrealizowany. Niewielkie odstępstwa w ramach realizacji tego samego celu wywłaszczenia ( tj. zamiast alejek i zieleni - parking i budynki szpitala), nie oznaczają zmiany lub odstąpienia od celu wywłaszczenia, jakim w niniejszej sprawie jest budowa Szpitala dla Chorób Układu Nerwowego. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od wywłaszczenia rozpoczęto i zakończono inwestycję, co stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości zawartą w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego wniosła J. S. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. A. A. W., J. P. W. i E. J. W. (spadkobierców – wraz z J. W. S. – R. W. i H. H. W.) oraz T. G. G, J. J. M. i A. H. G. (spadkobierców J. G.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) pełnomocnikiem strony może być także inny skarżący lub uczestnik postępowania. Skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie toczy się od 21 listopada 1999 r., kiedy to wniosek o zwrot nieruchomości złożyli nieżyjący obecnie jej współwłaściciele. Wówczas to Wojewoda [...] utrzymał decyzją z dnia 30 czerwca 2000 r. w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 marca 2000 r. umarzającą postępowanie w sprawie, która to decyzja Wojewody z kolei została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 27 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 946/00 z powodu jej sprzeczności z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po wyroku NSA postępowanie prowadzone przez Starostwo Powiatowe w Ł. było przewlekle i niedbałe, o czym świadczy fakt, iż szereg decyzji w tej sprawie było uchylanych przez organ nadzoru i przekazywanych do ponownego rozpoznania. Po wielu latach skarżący doczekali się decyzji Starosty Ł. z dnia 17 [...] 2008 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia 24 [...] 2008 r., będącej przedmiotem niniejszej skargi. Autorka skargi wskazała, że zarówno Starosta jak i Wojewoda przyjmują, iż wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym uznają, iż zasadna jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Takie stanowisko - zdaniem skarżących - jest sprzeczne z powoływanym przez organy administracji art.137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, miała być przeznaczona na kompleks ogrodowo-parkowy szpitala. Celu tego nie zrealizowano, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, między innymi w wyniku wizji lokalnej. Teren został zabudowany wiatami, częściowo utwardzony i jego zwrot jest możliwy. Skarżący nadmienili, że te prowizoryczne budowle były przez szpital wynajmowane osobom prywatnym na magazyny i garaże, a tym samym, że nie są wykorzystywane na działalność statutową szpitala. Skarżący powołali się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku sygn. akt II SA/Bk 553/06, z którego wynika, że "Tylko konkretne stwierdzenie braku przesłanek do zwrotu nieruchomości, poparte dokumentami i stanem faktycznym na gruncie świadczącym o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, daje podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy". Zdaniem skarżących na podstawie zebranego materiału nie można stwierdzić, aby takie przesłanki występowały w przedmiotowej sprawie. Autorka skargi podniosła ponadto, że w przypadku zagospodarowania nieruchomości na inny cel niż ustalony w decyzji wywłaszczeniowej, odmowa jej zwrotu jest możliwa, gdy zagospodarowanie jest tego rodzaju, że nie da się usunąć. W tym względzie powołała się na orzeczenie NSA z 27 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/05. Jej zdaniem analiza zgromadzonego w sprawie materiału pozwala stwierdzić, iż zabudowa jest tego rodzaju, że da się usunąć. Reasumując stwierdzono, że odmowa zwrotu nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w powoływanych przez organ administracji przepisach prawa. W oparciu przedstawioną argumentację skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i stwierdzono, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew jej zarzutom zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organy rozpatrujące sprawę do stwierdzenia, że cel, dla którego wywłaszczono sporny teren, został zrealizowany i to w stosunkowo krótkim czasie, gdyż – jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – już w 1969 r. (a więc 2 lata po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości) budynek szpitala został przyjęty na stan środków trwałych. W sprawie jest bezsporne, iż celem wywłaszczenia była budowa Szpitala dla Chorób Układu Nerwowego w Ł. zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia 8 sierpnia 1966 r. o lokalizacji szczegółowej. Łącznie z gruntami spadkodawców skarżących orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 lutego 1967 r. wywłaszczono teren o powierzchni blisko 1,4 ha, przy czym ani orzeczenie o wywłaszczeniu, ani decyzja o lokalizacji szczegółowej nie wskazywały, jakie części planowanej inwestycji znajdą się na poszczególnych nieruchomościach. Bezspornym jest, że zgodnie z planem realizacyjnym budowy szpitala, na gruncie będącym przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie miały być urządzone alejki ogrodowe i zieleń. Nie ulega również wątpliwości, że wbrew termu ustaleniu planu realizacyjnego na terenie objętym żądaniem zwrotu (tj. działce nr 7530/1) zrealizowano parterowy budynek murowany i wiatę , a większa część działki utwardzona jest płytami betonowymi. Okoliczność ta, podnoszona jako zasadniczy element stanu faktycznego uzasadniającego żądanie zwrotu, a na obecnym etapie w skardze do sądu administracyjnego, miałaby istotne znaczenie w sprawie i przemawiałaby za uznaniem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyby decyzja wywłaszczeniowa odwoływała się do planu realizacyjnego. Tymczasem znajdujący się w aktach plan realizacyjny zagospodarowania terenu szpitala (kserokopia) nosi datę 19 lipca 1968 r. , zatem powstał już po wywłaszczeniu spornej nieruchomości, (orzeczenie Prezydium WRN w Lublinie z dnia 3 lutego 1967 r. Nr SW.IV-60/50/67), co zresztą uszło uwadze organów administracji. W uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu powołano się natomiast na decyzję o ustaleniu lokalizacji szczegółowej na budowę szpitala psychiatrycznego z dnia 5 sierpnia 1966 r. Nr 63/66. Decyzja ta określa jedynie granice całej inwestycji (budowy szpitala), a ze stanowiącej załącznik do niej mapy terenu wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona wówczas jako działka nr 70/1 o powierzchni 0,2453 ha była objęta powyższą decyzją o lokalizacji szczegółowej Jednakże ani decyzja ani mapa nie określały, jakie konkretnie elementy projektowanej inwestycji znajdą się na tej działce. W tej sytuacji nie można – zdaniem Sądu – zasadnie twierdzić, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z powodu niezrealizowania na niej alejek ogrodowych i zieleni, skoro w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nie istniał jeszcze plan realizacyjny zagospodarowania terenu szpitala, w którym przewidziano taki właśnie sposób wykorzystania działki. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (powoływanej w dalszym ciągu jako "u.g.n."). "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu definiuje przywołany art. 137 ust. 1 u.g.n. Według tego unormowania o zbędności można mówić wówczas, gdy: 1/ pomimo upływu 7 lat od daty ostateczności decyzji "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2/ gdy mimo upływu 10 lat "cel ten nie został zrealizowany". W świetle powyższej regulacji prawnej zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Pomocne w tym względzie mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie (np. decyzja o lokalizacji inwestycji), z których również może wynikać cel wywłaszczenia (zob. ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis- Nexis", Warszawa 2007, s. 473). W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu został określony wystarczająco jasno i jednoznacznie jako budowa Szpitala dla Chorób Układu Nerwowego i tak określona inwestycja została zrealizowana (tj. budynek szpitala wraz z jego infrastrukturą: parkingami i budynkami gospodarczymi), czego skarga nie kwestionuje. Na spornej nieruchomości znalazły się należące do szpitala obiekty budowlane (budynek murowany i wiata) zaś teren został w znacznej części wyłożony płytami betonowymi. Okoliczność, że taki sposób zagospodarowania terenu nie odpowiada ustaleniom planu realizacyjnego budowy szpitala nie może zmienić oceny wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jak bowiem wyżej podniesiono – plan realizacyjny powstał po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, zatem jego ustalenia nie mogą rzutować na ocenę zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Żądania zwrotu nie uzasadnia także podnoszona w skardze okoliczność, iż w pewnym okresie czasu wzniesione na spornej nieruchomości budowle były przez szpital wynajmowane osobom prywatnym na magazyny i garaże. Kwestia ta wiąże się z niejednolicie rozstrzyganym w orzecznictwie, zwłaszcza na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), problemem, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia oznacza, że nieruchomość taka staje się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieje obowiązek jej zwrotu, czy też należy uznać, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, skoro planowana inwestycja została zrealizowana. Problem ten znalazł rozstrzygnięcie w postanowieniach art. 137 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle treści tego przepisu a contrario należy przyjąć, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine u.g.n.), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydanie 3, LexisNexis Warszawa 2007, s. 274-275 i orzecznictwo tam powołane). Należy nadto zwrócić uwagę na fakt, iż własność przedmiotowej nieruchomości została w dniu 28 grudnia 1998 r. przeniesiona przez Wojewodę Siedleckiego aktem notarialnym Rep. A Nr [...]/98 na Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ł. Wprawdzie wyrokiem z dnia 27 listopada 2001 r. sygn. II SA/Lu 946/00 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody L. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Ł. umarzającą postępowanie w spawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż organy administracji niezasadnie uznały, że zachodzi przeszkoda do zwrotu wynikająca z art. 229 u.g.n, to jednak nie oznacza to, iż zmiana właściciela, nawet dokonana po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma wpływu na możliwość zwrotu nieruchomości. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona (por. T.Woś, op.cit. s. 284-285). Rzecz jasna nie jest wykluczona odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w razie zbycia wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem obowiązku jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Końcowo należy zgodzić się z zarzutem przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, jednakże kwestia ta pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem obecnie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego. Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.