II SA/Po 667/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2009r. sprawy ze skargi U. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 26 marca 2008r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga II SA/Po 667/08 UZASADNIENIE W dniu 9 lutego 2005 r. U. L. wpłaciła do kasy Urzędu Miejskiego w K. kwotę 100 zł tytułem opłaty za wypis planu z planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia 12 maja 2006 r. U. L. zwróciła się do Prezydenta Miasta Kalisza o ustalenie, czy w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chmielnik" część południowa z 15 marca 2004 r. wartość nieruchomości położonej przy ul. [...], działki [...] i [...] KW [...] uległa zmianie. W dniu 9 czerwca 2006 r. organ I instancji wezwał stronę do wpłacenia do kasy Urzędu kwoty [...] zł na pokrycie kosztów sporządzenia opinii lub operatu szacunkowego do naliczenia ewentualnej jednorazowej opłaty. Tego samego dnia strona uiściła żądaną kwotę. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2006 r. ([...]) Prezydent Miasta Kalisza po rozpoznaniu wniosku U. L. ustalił dla działek [...] i [...], w obrębie ewidencyjnym [...] – o łącznej powierzchni [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], pod warunkiem dokonania zbycia tych działek w terminie do dnia 23 czerwca 2007 r., jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chmielnik – część południowa" (Uchwała nr XI/136/200 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 25 września 2003 r., Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 30, poz. 806). W dniu 12 września 2006 r. strona wniosła opłatę w wysokości 100 zł za wypis z planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 14 grudnia 2006 r. (nr [...]) utrzymało zaskarżoną przez U. L. decyzję Prezydenta Miasta Kalisza w mocy. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 118/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez U. L. decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wskazano między innymi, iż badając wniosek skarżącej organ winien ustalić czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zatwierdzonego uchwałą z dnia 25 września 2003 r. nowego planu miejscowego poprzez porównanie zapisów "starego" i "nowego" planu w części obejmującej badaną nieruchomość; o ile organ uzna, że zapisy różnią się na tyle, iż może to wywołać skutek w postaci wzrostu wartości nieruchomości, winien ustalić wysokość renty planistycznej. Nie ma natomiast podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 154 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium decyzją z dnia 8 listopada 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 26 listopada 2007 r. U. L. złożyła wniosek o zwrot kosztów wyceny nieruchomości w kwocie [...] zł, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 118/07. Decyzją z dnia 15 lutego 2008 r. ([...]) Prezydent Miasta Kalisza umorzył postępowanie wszczęte na wniosek strony w sprawie ustalenia opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chmielnik" część południowa. Organ stwierdził, iż w świetle zgromadzonych dowodów i treści wyżej powołanego wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 lipca 2007 r. nie zachodzą przesłanki do naliczenia przedmiotowej opłaty, bowiem nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 28 lutego 2008 r. U. L. zwróciła się o zwrot kosztu wyceny jej nieruchomości w kwocie [...] zł oraz kosztów "wypisów z planu" w kwocie [...] zł oraz kosztu dojazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu według kosztów delegacji służbowej. Strona podkreśliła, iż w sprawie zapadła decyzja o umorzeniu postępowania, w którym organ wydał błędne decyzje. Postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r. Prezydent Miasta Kalisza na podstawie art. 123 i art 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu dotyczącym ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 września 200 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż poniesione przez stronę koszty w kwocie [...] zł zostały w całości przeznaczone na przeprowadzenie postępowania, które zostało wszczęte na wniosek strony, a ich wydatkowanie było zasadne i konieczne dla przeprowadzenia postępowania i wydania ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ zauważył, iż w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 118/07, tutejszy Sąd przyznał stronie określone koszty, zaś koszty poniesione na wypisy z planu miejscowego, jak również koszty związane z dojazdem na rozprawę w WSA, gdzie stawiennictwo nie było obowiązkowe, są kosztami obciążającymi stronę. Organ wskazując na treść art. 262 kpa, w myśl którego stronę obciążają koszty postępowania prowadzonego w interesie lub na żądanie strony, stwierdził, iż wszczęcie postępowania i wykonanie w jego toku opinii, na którą należało ponieść koszty w celu wydania decyzji, zawsze związane jest z ryzykiem późniejszego uchylenia tej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu U.L., która domagała się zmiany zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów wraz z odsetkami. Kolegium postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż postępowanie w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dające właścicielowi nieruchomości możliwość poznania wysokości opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, prowadzi się na żądanie strony i w jej interesie, a tym samym strona jest zobowiązana do pokrycia kosztów tego postępowania. Zdaniem Kolegium w powyższym postępowaniu niezbędne było sporządzenie operatu szacunkowego, na który to cel została wydatkowana kwota [...] zł, którą strona wpłaciła do kasy Urzędu, zaś późniejsze uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej nie daje podstaw do zwrotu juz wydatkowanych kosztów. Kolegium nie uznało za zasadny zwrotu kosztów związanych z uzyskaniem wypisów z planu miejscowego, gdyż wypisy te uzyskać może każdy i nie są one związane z postępowaniem w sprawie ustalenia renty planistycznej; wydatki te strona poniosła na własne ryzyko, bowiem wiadomości znane organowi z urzędu nie wymagają dodatkowego udokumentowania przez stronę. Podobnie organ odniósł się do kosztów stawiennictwa na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, które nie było obowiązkowe. Z postanowieniem Kolegium nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca domagała się zwrotu kosztów wyceny w kwocie [...] zł, a nadto kosztów wypisów w kwocie [...] zł oraz kosztów związanych z dojazdem do Poznania według kosztów delegacji służbowej, powiększonych o należne odsetki. Skarżąca podkreśliła, iż wyceny jej nieruchomości dokonano w sposób niewłaściwy, co rozstrzygnął wyrok tutejszego Sądu wydany pod sygn. akt II SA/Po 118/07. W ocenie skarżącej zgodnie z art. 471 kodeksu cywilnego Urząd Miasta powinien wyegzekwować koszty od podmiotu sporządzającego wycenę. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie argumenty skarżącej zasługiwały na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Zarzut skarżącej, iż nie powinna ponosić kosztów wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego okazał się trafny. Zgodnie z odesłaniem ustawowym zawartym w przepisie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) do ustalania wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, czyli do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, w razie zbycia nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Jak wynika z uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 118/07, w ustalonym stanie faktycznym nie było jednak podstaw do zastosowania przepisu art. 154 ust. 3 ostatniej z wymienionych ustaw, bowiem przepis ten dopuszcza możliwość określenia przeznaczenia nieruchomości przez uwzględnienie faktycznego sposobu jej użytkowania jedynie w przypadkach braku planu miejscowego. Ponadto trafnie ten Sąd stwierdził, iż w ust. 1 i 3 § 50 powołanego rozporządzenia ustawodawca odnosi się do stanu przed uchwaleniem planu i nakazuje dla określenia wartości nieruchomości odnosić się do tego momentu, odmiennie natomiast reguluje sytuację w ust. 2 § 50, kiedy dla badania stanu nieruchomości w przypadku określonym w ust. 1 tego samego paragrafu, nakazuje odnieść się do dnia wejścia w życie nowego planu. Istotnie, z powyższego wynika, że ustawodawca odniósł skutki terminu wejścia w życie nowego planu jedynie do wybranej okoliczności, jaką jest stan nieruchomości, co stanowi wyjątek od reguły, że uchwalenie planu a nie jego wejście w życie, jest tym zdarzeniem , które wywołać może wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza, zatwierdzony Uchwałą Nr XIX /121/91 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 22 października 1991 r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., a w czasie jego obowiązywania Rada Miejska Kalisza Uchwałą nr XI/136/200 z dnia 25 września 2003 r. zatwierdziła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Chmielnik – część południowa" (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 30, poz. 806), który wszedł w życie 29 marca 2004 r. Wobec tego ewentualny wzrost wartości nieruchomości skarżącej, powstały wskutek uchwalenia planu miejscowego, należało określić poprzez porównanie przeznaczenia jej nieruchomości w "starym" planie z przeznaczeniem wynikającym z "nowego" planu. Tymczasem w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej, sporządzono operat szacunkowy z dnia 23 czerwca 2006 r. dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej, w którym określono wzrost wartości nieruchomości (na kwotę [...] zł) według aktualnego sposobu użytkowania przed i po zmianie planu miejscowego. Zastosowano zatem całkowicie błędny sposób ustalenia tej wartości. W decyzji z dnia 15 lutego 2008 r., którą organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek strony w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, organ ten stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do naliczenia przedmiotowej opłaty, ponieważ nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ w uzasadnieniu tej decyzji nie powołał się na powyżej wskazany operat, jak również nie wspomniał o jakimkolwiek nowym operacie. Z powyższego należy wywieść wniosek, iż dla załatwienia powyższej sprawy organ uznał za zbędne sporządzenie operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż skoro wykonanie operatu okazało się zbędne dla załatwienia sprawy, to brak jest podstaw do uznania, by koszty zbędnego, a przy tym wadliwego operatu szacunkowego, poniosła skarżąca, jako strona, na której wniosek wszczęto postępowanie. Zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2), a w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (§ 2). W niniejszej sprawie, mając na uwadze sposób załatwienia wniosku skarżącej w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, nie było podstaw do żądania od skarżącej zaliczki na pokrycie zbędnych kosztów postępowania, bowiem operat szacunkowy nie był konieczny dla rozpatrzenia sprawy i kosztów sporządzenia (wadliwego) operatu nie można uznać za poniesione w interesie strony. Inaczej, niż do poniesionych przez skarżącą kosztów operatu, odnieść należy do uiszczonych przez nią opłat za wypisy z planu miejscowego. Opłat tych nie można zaliczyć do kosztów postępowania w rozumieniu art. 263 kpa, koszty te mieszczą się w wyliczeniu zawartym w § 1 powołanego artykułu, ani też nie można ich uznać za bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2), nie wiążą się bowiem ze zbędnym zleceniem wykonania operatu szacunkowego i zostały poniesione przez skarżącą z własnej inicjatywy. Dodać należy, iż organ z urzędu dysponował wiedzą dotyczącą poprzednio obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i aktualnie obowiązującego planu miejscowego dla terenu, na którym znajdują się działki skarżącej, której dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Podobnie odnieść się należy do kosztów stawiennictwa skarżącej na rozprawie w tutejszym Sądzie w sprawie o sygn. akt II SA/Po 118/07. Analiza treści art. 91 § 3 i art. 107 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż co do zasady stawiennictwo stron na rozprawie nie jest obowiązkowe, a nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Ponadto Sąd w wyżej wskazanym wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. rozstrzygnął o kosztach tego postępowania. Na koniec trzeba zauważyć, iż zgodnie z art. 264 § 1 kpa organ I instancji umarzając postępowanie jednocześnie z wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania obowiązany był ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Wprawdzie użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi w istocie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1356/06, LEX nr 384289) jednakże w niniejszej sprawie określenie kosztów postępowania i rozstrzygnięcie o tych kosztach w ogóle nie miało miejsca. Postanowieniem organu I instancji z dnia 26 marca 2008 r., którego dotyczy zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Kolegium, odmówiono jedynie uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot wskazanych przez nią kosztów, a koszty postępowania w istocie w ogóle nie zostały ustalone. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 262 § 1 kpa, a także art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć, a faktycznie mającym, istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym konieczne okazało się uchylenie tak zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia 26 marca 2008 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II); o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt III). Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien ustalić koszty postępowania zgodnie z art. 264 § 1 kpa wydając stronie postanowienie, przy czym określając osobę zobowiązaną do ich ponoszenia winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną Sądu. /-/M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga BR