VII SA/Wa 107/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt VII Sa/Wa 738/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008r, sygn. akt II OSK 1460/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r, którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2004r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2000r. Z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P. pozwolenia na budowę 35 boksów garażowych o pow. zabudowy 641,89m2, pow. użytkowej 542,81 m2 i kubaturze 1731,2m3, wraz z lokalnym podłączeniem energetycznym niskiego napięcia przewidzianych do realizacji w Z. przy ul. [...] na działkach o nr [...] i [...] . Następnie decyzją z dnia [...] maja 2004r. Starosta Z. na mocy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. i art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 kpa stwierdził wygaśnięcie w całości swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. o pozwoleniu na budowę. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wygaszającej z dnia [...] maja 2004r. wystąpił Prokurator Okręgowy w [...] wskazując na rażące naruszenie art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 2 kpa poprzez niesłuszne ich zastosowanie w sytuacji gdy inwestor zaprzestał realizacji inwestycji, a nie przerwał budowy na okres dłuższy niż 2 lata bowiem inwestor odstąpił całkowicie od realizacji całego zamierzenia budowlanego co powinno skutkować przyjęciem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej 28 boksów garażowych stała się bezprzedmiotowa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006r. odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2004r. Zdaniem Wojewody [...] inwestor planując zmianę zakresu inwestycji poprzez rezygnację z budowy 28 boksów garażowych zobowiązany był do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę czego nie uczynił. W ocenie organu ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., iż inwestor odstąpił od budowy dalszych boksów wypełniły przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ zauważył, że art. 162 § 1 kpa nie zawiera nakazu wygaszenia decyzji tylko w części, a wobec tego nie można wygasić pozwolenia na budowę jedynie w części dotyczącej 28 boksów garażowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego poza sporem jest, iż w dniu 26 lipca 2001 r. inwestor przerywał roboty budowlane i nie prowadził ich dalej przez okres ponad 2 lat co oznacza rezygnację z uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi uprawnienie obejmujące cały zamiar inwestycyjny stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zaś zamiarem inwestycyjnym w rozpatrywanej sprawie była realizacja 35 boksów garażowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Prokuratora Okręgowego [...] wskazał, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Starosty Z. wydana została w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z protokołu wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wynika, iż inwestor po zrealizowaniu 7 boksów garażowych od dnia 26 lipca 2001 r. nie prowadził żadnych dalszych prac budowlanych dlatego w ocenie Sądu Starosta Z. miał podstawy do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja 0 pozwoleniu na budowę obejmuje cały zamiar inwestycyjny którym w rozpoznawanej sprawie była realizacja 35 boksów garażowych. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo i wyczerpująco oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 1 art. 80 kpa natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Również zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez pominięcie wszystkich stron postępowania nieważnościowego nie znajduje w ocenie Sądu odzwierciedlenia w aktach postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż częściowo zasadny jest zarzut kasacji i wywody związane z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wygaszeniu na jego podstawie pozwolenia na budowę w całości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro warunki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określa przepis prawa materialnego jakim jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., nie zachodzi konieczność badania czy wymaga tego interes społeczny albo interes strony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony w kasacji w tym zakresie wywód należy uznać za wadliwy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 2 kpa wskazanego jako podstawę wydania decyzji z dnia [...] maja 2004r. obok art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż "Prokuratura zasadnie wskazała, iż w decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono, a więc w decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. trudno stwierdzić nieziszczenie się warunku o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Nie stanowi bowiem takiego warunku brak dalszej realizacji decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. poprzez wykonanie przez inwestora tylko 35 boksów garażowych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnieniem mającym istotne dla przedmiotowej sprawy znaczenie jest przesądzenie kwestii, czy każdy z 35 boksów garażowych stanowił samodzielny obiekt budowlany. W przypadku ustalenia, że każdy z boksów garażowych jest obiektem budowlanym mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem należy przyjąć, iż fakt wydania jednej decyzji dla zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden taki obiekt jest równoznaczny temu, że możliwe byłoby wydanie dla każdego z tych obiektów odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każdy więc poszczególny boks garażowy stanowiłby samodzielny obiekt budowlany, jeśli tak to nierozpoczęcie budowy kolejnego boksu, czy też przerwanie tej budowy odpowiadałoby stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do danego obiektu, jakim byłby kolejny boks garażowy. Konsekwencją tego byłoby jednak, to, iż boksy zrealizowane już w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2000r. nie mogłyby być objęte decyzją z dnia [...] maja 2004r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną Prokuratury, że "zaskarżony wyrok wskazanych wyżej okoliczności nie poddał dostatecznej analizie pod kątem ziszczenia się przytoczonych wyżej norm prawnych, a objęcie orzeczeniem wygaśnięcia całego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy w okresie obowiązywania ważnego pozwolenia na budowę wybudowano zgodnie z nim 7 garaży, nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym wyżej omówionym." Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niedopuszczalną sytuację w której wygaśnięcie całej decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje, że obiekty zrealizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę pozbawione zostaną umocowania w oparciu o które je zbudowano, a to może prowadzić do zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej przez właścicieli takich obiektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez niezapewnienie w przedmiotowym postępowaniu sądowo - administracyjnym udziału aktualnych właścicieli nieruchomości i garaży będących stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego daje podstawę do wznowienia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, która na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.) wiąże sąd oraz organ administracji rozpoznający sprawę ponownie, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2004r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2000r zapadły z pominięciem nowych właścicieli nieruchomości i garaży co stanowi naruszenie art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i daje podstawę do wznowienia postępowania. k Zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organu jest uwzględnienie zmian podmiotowych po stronie osób będących następcami inwestora w odniesieniu do części zrealizowanych boksów garażowych. Z oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wygaszeniu na jego podstawie pozwolenia na budowę w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zagadnieniem mającym istotne dla przedmiotowej sprawy znaczenie jest przesądzenie kwestii, czy każdy z 35 boksów garażowych stanowił samodzielny obiekt budowlany. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny wskazaną okoliczność wyjaśnić i przesądzić. Następnie zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] w przypadku ustalenia, że każdy z boksów garażowych jest obiektem budowlanym mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem powinien przyjąć, iż fakt wydania jednej decyzji dla zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden taki obiekt jest równoznaczny temu, że możliwe byłoby wydanie dla każdego z tych obiektów odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każdy więc poszczególny boks garażowy stanowiłby samodzielny obiekt budowlany, jeśli tak to nierozpoczęcie budowy kolejnego boksu, czy też przerwanie tej budowy odpowiadałoby stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do danego obiektu, jakim byłby kolejny boks garażowy. Konsekwencją tego byłoby jednak to, iż boksy zrealizowane już w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2000r. nie mogłyby być objęte decyzją z dnia [...] maja 2004 r. W stanie prawnym wyżej omówionym zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinni mieć na uwadze, iż objęcie orzeczeniem wygaśnięcia całego zamierzenia inwestycyjnego podczas gdy w okresie obowiązywania ważnego pozwolenia na budowę wybudowano zgodnie z nim 7 garaży, nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącym dla organów niedopuszczalna niewątpliwie byłaby sytuacja w której wygaśnięcie całej decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje, że obiekty zrealizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę pozbawione zostaną umocowania w oparciu o które je zbudowano, a to może prowadzić do zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej przez właścicieli takich obiektów. Rozpoznając ponownie sprawę, organy powinny dokonać weryfikacji w trybie nadzoru decyzji Starosty Z. w świetle wiążącej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.