II OSK 1460/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania II OSK 1460 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2006 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2004 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Starosta Zgierski decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. P. obejmującego budowę 35 boksów garażowych o powierzchni zabudowy - 641,89 m², powierzchni użytkowej 542,81 m2 i kubaturze 1731,2 m3, wraz z lokalnym podłączeniem energetycznym niskiego napięcia przewidzianych do realizacji w Z. przy ul. [...] na działkach o nr [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Starosta Zgierski na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 ze zm. – dalej zwanej Prawo Budowlane) oraz art. 104 k.p.a. i art. 162 § 1 pkt 2 i §3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wystąpił Prokurator Okręgowy w Łodzi wskazując na rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niesłuszne ich zastosowanie, w sytuacji gdy inwestor zaprzestał realizacji inwestycji, a nie przerwał budowy na okres dłuższy niż 2 lata, bowiem inwestor odstąpił całkowicie od realizacji całego zamierzenia budowlanego, co powinno skutkować przyjęciem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej 28 boksów garażowych stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 186 k.p.a. odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty Zgierskiego z dnia [...] grudnia 2000 roku zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę dla [...] - R. P. -obejmującego budowę zespołu boksów garażowych (35 boksów) zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] oraz [...] w Z.. Zdaniem Wojewody Łódzkiego inwestor, który planuje zmianę zakresu inwestycji, na którą uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę tak jak w przedmiotowej sprawie, poprzez rezygnację z realizacji 28 boksów garażowych zobowiązany był do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że takiego wniosku R. P. nie złożył w Starostwie Zgierskim przed upływem 2 lat od dokonania ostatniego wpisu w dzienniku budowy tj. od daty 26 lipca 2001 roku. W ocenie organu ustalenie dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu, iż inwestor odstąpił od budowy dalszych boksów ( w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2004 roku), wypełniły przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ zauważył, że art. 162 § 1 kpa nie zawiera nakazu wygaszenia decyzji tylko w części, a wobec tego nie można wygasić pozwolenie na budowę jedynie w części dotyczącej 28 boksów garażowych. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Łodzi od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest dla inwestora potwierdzeniem uprawnienia na realizację obiektu. Z kolei bezprzedmiotowość decyzji jest m. in. wynikiem rezygnacji z uprawnień przez stronę. Inwestor przerywając roboty budowlane w dniu 26 lipca 2001 r. i nie prowadząc ich dalej przez okres ponad 2 lat, co zostało wykazane w materiale dowodowym i jest poza sporem, zrezygnował z uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi uprawnienie obejmujące cały zamiar inwestycyjny stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w rozpatrywanej sprawie zaś, zamiarem inwestycyjnym była realizacja 35 boksów garażowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie ogólnych zasad postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 kpa mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące obrazą art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, iż w obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie faktycznym i prawnym dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie ma znaczenia czy inwestor odstąpił od realizacji dalszego zamierzenia inwestycyjnego, czy też przerwał budowę, co spowodowało przyjęcie przez organ odwoławczy, że Wojewoda Łódzki prawidłowo zastosował przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt 1 kpa i skutkowało utrzymaniem jej w mocy, a w konsekwencji nieuchyleniem decyzji Wojewody i odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgierskiego, mocą której wygaszono w całości zezwolenie na budowę 35 boksów garażowych, w sytuacji gdy wygaszenie pozwolenia winno dotyczyć 28 boksów garażowych, od realizacji których inwestor odstąpił a nie 35, bowiem 7 z nich zostało wybudowanych pod rządami ważnego zezwolenia na budowę, a podstawą wydanej w tym przedmiocie decyzji winien być wyłącznie przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto Prokurator zarzucił także naruszenie art. 28 kpa poprzez pominięcie aktualnych właścicieli wybudowanych garaży jako stron postępowania nieważnościowego W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Starosty Zgierskiego została wydana w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty Zgierskiego z dnia [...] grudnia 2000 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na realizację całego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę 35 boksów garażowych. Tymczasem jak wynika z protokołu z wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu, inwestor R. P., po zrealizowaniu 7 boksów garażowych od daty [...] lipca 2001 roku nie prowadził żadnych dalszych prac budowlanych, co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w aktach sprawy. Dlatego Starosta Zgierski miał w ocenie Sądu, podstawy w niniejszej sprawie do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje cały zamiar inwestycyjny, którym w rozpatrywanej sprawie była realizacja 35 boksów garażowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno Wojewoda Łódzki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając niniejszą sprawę w sposób prawidłowy podjęli wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzono i oceniono cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Również zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez pominięcie wszystkich stron postępowania nieważnościowego nie znajduje w ocenie Sądu odzwierciedlenia w aktach postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skargę należało oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Łodzi zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1/ naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane i wygaszenie na jego podstawie pozwolenia na budowę w całości, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wyłącznie na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa, z powodu ważnego interesu społecznego i stron w części dotyczącej 28 niezrealizowanych boksów garażowych, a nie całego zamierzenia budowlanego; 2/ naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że wszystkie organy administracyjne prowadziły postępowanie z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie udziału, będącym w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, stronami postępowania tj. aktualnym właścicielom nieruchomości i garaży. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestor do dnia [...] lipca 2001 r. wybudował 7 z 35 garaży, po czym odstąpił od budowy dalszych boksów, a ponieważ nie zrealizował zamierzenia inwestycyjnego w całości wystąpił [...] lipca 2001 roku, (zgodnie z pouczeniem zawartym w wydanej decyzji) o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanych garaży. Przy czym przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, obecnie zawieszonego z powodu niniejszej sprawy. Do Prokuratury, o zakwestionowanie sprzeciwem ostatecznej decyzji wygaszającej w całości wydane pozwolenie na budowę, zwrócił się WINB w Łodzi podnosząc między innymi to, że orzeczenie o wygaśnięciu pozwolenia na budowę w całości, w sytuacji gdy zrealizowano na jej podstawie 7 boksów powoduje, iż inwestor nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym legalność zrealizowanych 7 boksów garażowych, wybudowanych na podstawie ważnej w okresie ich budowy decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. To zaś skutkuje niemożnością prawidłowego zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, gdyż istotą tego postępowania jest sprawdzenie prawidłowości wykonania obiektu w zakresie zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, a na skutek wydania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. jest to niemożliwe. Ponadto jak wskazano w kasacji inwestor sprzedał 4 z 7 wybudowanych na działce nr [...] garaży oraz prawo wieczystego użytkowania gruntu po uprzednim uzyskaniu decyzji o podziale działki [...] na działki od nr [...] do nr [...] aktami notarialnymi już w 2001 i 2002 roku: K. i A. B.-działka [...], D. i M. G. działka [...], T. i K. P. działka [...], E. M. K. działka nr [...]. Nabywcy garaży nie zostali potraktowani jako strony w postępowaniu przed GINB, ani też nie brali udziału we wcześniejszych etapach postępowania przy wydawaniu decyzji przez Starostę Zgierskiego i Wojewodę Łódzkiego. W ocenie Prokuratury zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156§ 1 pkt 2 kpa poprzez niesłuszne przyjęcie, że decyzja Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2004 r. nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156§ 1 kpa, podczas gdy wadą jej jest niesłuszne zastosowanie art. 37 ust 1 Prawa Budowlanego i art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Z wydanym orzeczeniem Sądu orzekającego zdaniem Prokuratury Okręgowej nie sposób się zgodzić. Przepis art. 37 Prawa budowlanego nie dotyczy odstąpienia od realizacji zamierzenia budowlanego w całości bądź w części. Dotyczy on natomiast nierozpoczęcia budowy i jej przerwania, a takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniały. Zatem Sąd błędnie w ocenie autora kasacji uznał, że ustalony stan faktyczny w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 37 Prawa Budowlanego i przyjął, że organy administracyjne nie naruszyły prawa poprzez zastosowanie w/w przepisu. W tej sytuacji zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, bowiem orzeczono wygaśnięcie decyzji dotyczącej całego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy w okresie obowiązywania ważnego pozwolenia na budowę wybudowano zgodnie z nim 7 garaży. Prawidłową podstawą decyzji o wygaśnięciu części pozwolenia na budowę zdaniem Prokuratury winien być przepis art. 162§1 pkt 1 kpa, który zezwala na wygaśnięcie części niezrealizowanego orzeczenia administracyjnego. Rozstrzygając sprawę Sąd nie dostrzegł również pominięcia przez organy stron postępowania, mimo że strony te zostały ustalone w dodatkowo zleconym przez GINB postępowaniu i w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że zostały one pominięte błędnie przyjmując, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa nakazuje uchylenie decyzji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Tę podstawę stanowi przepis art. 145§ 1 pkt 4 kpa. Jak wykazano wyżej nowi właściciele garaży nie brali udziału w sprawie. Zatem Sąd orzekający naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył E. J. wnosząc o jej oddalenie, bowiem w jego ocenie stanowisko zawarte w kasacji nie jest poparte żadnymi faktami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie postępowaniem powadzonym w trybie nieważnościowym objęta została decyzja Starosty Zgierskiego z dnia [...] maja 2004 r. wydana na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. stwierdzająca wygaśnięcie w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Istotnym jest przy tym to, że decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. obejmowała budowę 35 boksów garażowych, a fakt zrealizowania tylko 7 boksów i zaprzestania prowadzenia inwestycji po dniu [...] lipca 2001 roku spowodował wydanie decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż w części zasadny jest zarzut kasacji i wywody związane z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane i wygaszenie na jego podstawie pozwolenia na budowę w całości. W myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. I tak zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. ( przy uwzględnieniu stanu prawnego na dzień 4 maja 2004 r.) "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata." W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Mówiąc wprost warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie byłaby uregulowana w przepisach szczególnych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie byłoby wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należałoby dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Inaczej mówiąc skoro warunki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określa przepis prawa materialnego, jakim jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., nie zachodzi konieczność badania czy wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Przechodząc z kolei do zagadnienia bezprzedmiotowości to należy zauważyć, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Stan bezprzedmiotowości zaistnieje np. w razie rezygnacji inwestora z realizacji pozwolenia na budowę. Konkludując uwagi wyżej przytoczone w odniesieniu do warunków zaistniałych w przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż przytoczony we wniesionej kasacji wywód uznać należy o tyle wadliwy, że wobec uregulowania warunków wygaśnięcia pozwolenia na budowę w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi konieczność badania czy wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Analizując z kolei art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazany jako podstawa wydania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. obok art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, to trzeba stwierdzić, iż w myśl tej normy organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z "zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku." Warunek jest tu przy tym ujmowany jako element decyzji i chodzi w przepisie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko o warunek, który ma dopełnić strona. Należy zatem przyjąć, że warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego ( art. 89 k.c.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wnosząca skargę kasacyjną Prokuratura zasadnie wskazała, iż w decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono, a więc w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. trudno stwierdzić nieziszczenie się warunku, o jakim mowa art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stanowi bowiem takiego warunku brak dalszej realizacji decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., poprzez wykonanie przez inwestora tylko 7 z 35 boksów garażowych. Zagadnieniem mającym istotne dla przedmiotowej sprawy znaczenie będzie natomiast przesądzenie kwestii, czy każdy z 35 boksów garażowych stanowił samodzielny obiekt budowlany. W przypadku ustalenia, że każdy z boksów garażowych jest obiektem budowlanym mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem należy przyjąć, iż fakt wydania jednej decyzji dla zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden taki obiekt jest równoznaczny temu, że możliwe byłoby wydanie dla każdego z tych obiektów odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każdy więc poszczególny boks garażowy stanowiłby samodzielny obiekt budowlany, jeśli tak to nierozpoczęcie budowy kolejnego boksu, czy też przerwanie tej budowy odpowiadałoby stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art.37 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do danego obiektu, jakim byłby kolejny boks garażowy. Konsekwencją tego byłoby jednak to, iż boksy zrealizowane już w oparciu o decyzje z dnia [...] grudnia 2000 r. nie mogłyby być objęte decyzją z dnia [...] maja 2004 r. W tej sytuacji za trafne uznać należy stanowisko wnoszącej kasację Prokuratury o tyle, że zaskarżony wyrok wskazanych wyżej okoliczności nie poddał dostatecznej analizie pod kątem ziszczenia się przytoczonych wyżej norm prawnych, a objęcie orzeczeniem wygaśnięcia całego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy w okresie obowiązywania ważnego pozwolenia na budowę wybudowano zgodnie z nim 7 garaży, nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym wyżej omówionym. Zważyć też trzeba, iż objęcie wygaśnięciem całej decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach przedmiotowej sprawy spowoduje, że obiekty zrealizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę pozbawione zostaną umocowania w oparciu, o które je zbudowano, a to może prowadzić do zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej przez właścicieli takich obiektów. Taka sytuacja byłaby niewątpliwie niedopuszczalna. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niezapewnienie udziału, będącym w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania tj. aktualnym właścicielom nieruchomości i garaży, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest zasadny. Jak wynika z akt sprawy inwestor zbył część boksów garażowych wraz z prawem wieczystego użytkowania gruntu. Nowi nabywcy garaży nie zostali potraktowani jako strony w przedmiotowym postępowaniu sądowo – administracyjnym. Mając na względzie fakt, iż stroną z inicjatywy, której prowadzone jest niniejsze postępowanie jest Prokuratur wskazujący w toku postępowania na konieczność uwzględnienia zmian podmiotowych po stronie osób będących następcami inwestora w odniesieniu do części zrealizowanych obiektów w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r., to stwierdzić trzeba, iż obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec treści art. 33 § 2 p.p.s.a. było wyjaśnienie tej kwestii. Osoby, bowiem które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego, a tak jest niewątpliwie w przypadku osób będących właścicielami obiektów objętych decyzją z dnia [...] maja 2004 r. w odniesieniu, do której to decyzji prowadzone jest postępowanie w trybie nieważnościowym, mogą zgłosić swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wnioskować o dopuszczenie ich do tego postępowania w charakterze uczestników. Wobec tego, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku pominięto nowych właścicieli wskazanych wyżej obiektów, uprawnionym jest twierdzenie, że naruszono art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., a ta sytuacja w warunkach przedmiotowej sprawy daje podstawę do wznowienia postępowania. Przedstawione okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. Mając przytoczone wyżej względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.