I SA/Wa 7/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Wójta Gminy S., z dnia [...] października 2008 r. nr [...] dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił A. (w decyzji nieprawidłowo [...]) W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jej męża A. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej, tj. A. W. w związku małżeńskim powoduje, iż wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. W. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Jednocześnie przedstawiając trudną sytuację dochodową rodziny wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżąca wnioskuje o ustalenie prawa do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem A. W.. Przeciętny miesięczny dochód pięcioosobowej rodziny w 2007 r. wyniósł [...] zł., a w przeliczeniu na osobę [...] zł., nie przekracza więc ustawowego kryterium określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednak organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, została bowiem wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego regulujące zasady i tryb przyznawania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji osoba sprawująca opiekę nad innym członkiem rodziny niż jej dziecko może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednak, zdaniem organu odwoławczego przy rozpatrywaniu sprawy należy stosować również inne przepisy prawa materialnego, które przywołanym wyrokiem Trybunału nie zostały uchylone, w tym m.in. przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zatem fakt pozostawania A. W., tj. osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, w związku małżeńskim z A. W. powoduje, że mimo spełnionego kryterium dochodowego wnioskodawczyni pozostaje poza kręgiem osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na męża. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania organu orzekającego, muszą być spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące prawo do tego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W.. W uzasadnieniu powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (publ. OTK ZU Nr 10/A/2006, poz.151) uznała, że o tym, czy opiekunowi należy się zasiłek, decyduje fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie zatrudnienia oraz niskie dochody we wspólnie prowadzonym gospodarstwie. Zdaniem skarżącej stopień pokrewieństwa ma w tym przypadku drugorzędne znaczenie, a pominięcie wśród osób uprawnionych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym stanowi formę nieuzasadnionej i niekonstytucyjnej dyskryminacji. Skarżąca stanęła na stanowisku, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 ma ono prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Dokonując badania prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz ich wykładni sądy administracyjne związane są przepisami Konstytucji RP oraz ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązek przestrzegania przez sądy administracyjne Konstytucji RP w procesie kontroli działalności administracji publicznej oznacza również obowiązek uwzględniania mających moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Świadczenie to ma charakter opiekuńczy, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.), który to przepis stanowi materialno-prawną podstawę kwestionowanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji, mając na uwadze jedynie literalne brzmienie przepisu, stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Stanowisko swojej organ poparł treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu takiego stanowiska organu nie można uznać za prawidłowe. Wynika to z faktu, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), dotyczącym m.in. analogicznej sprawy, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Powołując się na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt P 23/05 Trybunał zwrócił także uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku wynikał z faktu, że został on wydany w wyniku rozpatrzenia konkretnego pytania prawnego, które zakreśliło ramy kognicji Trybunału w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji Trybunał zwrócił uwagę, że wobec stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego, bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, bowiem po wydaniu tego orzeczenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ale również z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W tej sytuacji uznać należy, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje zatem skutki prawne również w rozpoznawanej sprawy. Skoro art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawia prawa do świadczenia pieniężnego osobom innym niż rodzice, to na gruncie niniejszej sprawy nie może on stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. W tej sytuacji rozważenia wymaga jedynie brak korelacji między tak rozszerzonym kręgiem podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadal pozostającym w niezmienionym brzmieniu (czyli sprzed przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego) przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, które w niniejszej sprawie zastosowały organy orzekające, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawarła związek małżeński, wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Przyjęcie takiego rozumienia tego przepisu wykluczałoby zatem możliwość przyznania świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem. Jednak zdaniem Sądu, taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w całości niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. W tej sytuacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy tłumaczyć w ten sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać wówczas będzie przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej. Należy pamiętać, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1 ustawy, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość. Wówczas bowiem (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu) świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez dziecko związku małżeńskiego, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, uprawnienie rodziców albo opiekuna faktycznego do świadczenia pielęgnacyjnego z woli ustawodawcy wygasało. Odpadała bowiem konieczność sprawowania przez te osoby osobistej, stałej opieki. Wyrażone to zostało w przepisie art. 17 ust 5 ustawy, przez użycie sformułowania "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują", a następnie wymienienie określonych zdarzeń prawnych dotyczących osoby, nad którą sprawowana była opieka, których zaistnienie powodowało wygaśnięcie uprawnienia do świadczenia, a także uniemożliwiało ubieganie się o nabycie uprawnienia do świadczenia przez wymienione podmioty. Jednakże po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania musi ulec zmianie. Poszerzony został bowiem krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Reasumując, w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją (a także po nowelizacji art. 17 ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych – Dz. U. Nr 223, poz. 1456), okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., powinna ona zostać ponownie rozpoznana, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oraz w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.