II SA/Ol 51/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie zwolnienia aplikanta celnego K. S. ze służby w Izbie Celnej z dniem "[...]". W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej opisał ustalenia dokonane w sprawie. Jak wskazał, decyzją z dnia "[...]" K. S. została zwolniona ze służby w Izbie Celnej z dniem "[...]" (koniec okresu służby przygotowawczej) na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Celnej ze względu na nieprzydatność do służby stwierdzoną negatywną opinią służbową w okresie służby przygotowawczej oraz nie zaliczeniem wymaganych ustawą o Służbie Celnej egzaminów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. podniosła, iż podejmując zakwestionowaną decyzję organ nie uwzględnił jej sytuacji rodzinnej, w szczególności okoliczności, iż jest w ciąży oraz stanu jej zdrowia. Zarzuciła ponadto, że w decyzji zwalniającej naruszono zasady prawne oraz zasady współżycia społecznego, dlatego też zwolnienie ze służby jest dla niej krzywdzące i nie znajduje uzasadnienia formalno-prawnego. Zwróciła się ponadto z prośbą o przedłużenie okresu służby przygotowawczej do dnia porodu oraz umożliwienie wykorzystania urlopu macierzyńskiego. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia z dnia 3 grudnia 2008r. Dyrektor Izby wskazał, iż K. S została mianowana w dniu "[...]" na trzyletni okres służby przygotowawczej w Izbie Celnej, który upłynął w dniu "[...]". Od dnia "[...]" do dnia "[...]" była nieprzerwanie nieobecna w służbie, a za cały okres nieobecności otrzymywała 100% uposażenia zasadniczego. Dlatego też bezzasadna jest argumentacja wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż decyzja zwalniająca ze służby jest krzywdząca i nie znajduje uzasadnienia formalno-prawnego. Wskazał, iż zgodnie z art. 11 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Celnej w okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz celny jest zobowiązany potwierdzić egzaminem ukończenie zasadniczego kursu celnego lub złożyć egzamin zawodowy, jak również potwierdzić egzaminem znajomość języka obcego. W związku z niewypełnieniem przez K. S. obowiązków (art. 11 ustawy o Służbie Celnej) jakie nakłada ustawodawca na funkcjonariusza celnego w okresie służby przygotowawczej, Dyrektor Izby Celnej w dniu "[...]" wystawił jej ocenę kwalifikacyjną funkcjonariusza na zakończenie służby przygotowawczej z wynikiem negatywnym, a od tej oceny K. S. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jest równoznaczne z brakiem zastrzeżeń, co do zakończenia służby przygotowawczej z wynikiem negatywnym. Nadto, Szef Służby Celnej nie wyraził jej zgody na przedłużenie okresu służby przygotowawczej. Podniósł również, iż zgodnie z ustawą o Służbie Celnej, funkcjonariusz może być zatrudniony w służbie na podstawie mianowania do służby przygotowawczej (art. 10) lub mianowania do służby stałej (art. 13), a ustawodawca nie przewidział żadnego innego statusu zatrudnienia funkcjonariusza celnego. Ponadto, rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym na podstawie art. 25 wskazanej ustawy ma charakter obligatoryjny i nie zależy od uznania organu administracji. Podstawą do zwolnienia było nie zaliczenie wymaganych ustawą o Służbie Celnej egzaminów, o których mowa w art. 11 ustawy, oraz negatywna opinia służbowa dyskwalifikująca funkcjonariusza celnego w służbie przygotowawczej do pozostawienia go w służbie stałej. Ponadto, w świetle obowiązujących przepisów organ nie ma możliwości prawnej do przedłużenia okresu służby przygotowawczej do dnia porodu, a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego, jak też nie ma możliwości prawnej mianowania do służby stałej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. S. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej jako: k.p.). Podniosła, iż zgodnie z art. 43 ustawy o Służbie Celnej do funkcjonariusza celnego kobiety stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące szczególnej ochrony pracy kobiet, chyba że przepisy ustawy są dla niej korzystniejsze. Z kolei przepis art. 177 § 1 k.p. stwierdza, że pracodawca nie może wypowiedzieć, ani rozwiązać umowy o pracę w okresie ciąży, a także w okresie urlopu macierzyńskiego pracownicy, chyba że zachodzą przyczyny uzasadniające rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia z jej winy i reprezentująca pracownicę zakładowa organizacja związkowa wyraziła zgodę na rozwiązanie umowy. Wskazała, iż faktem jest, że w okresie służby przygotowawczej przebywała na zwolnieniach lekarskich, niemniej zwolnienia z tytułu ciąży oraz urlop macierzyński są uprawnieniem każdej kobiety pracownicy, nawet w służbie celnej. Niejasne lub nawet niepełne ukształtowanie przepisów ustawy o Służbie Celnej w zakresie ochrony pracy kobiet, w tym przepisu art. 43 tej ustawy, nie może pozbawiać jej prawa. Dlatego też decyzja o zwolnieniu jej ze służby celnej tylko dlatego, że postanowiła zostać matką jest krzywdząca i powinna zostać uchylona. Podniosła również, iż o wiele korzystniejsze rozwiązania odnośnie służby kobiet przyjęto w przepisach dotyczących innych służb mundurowych (Straż Graniczna i Służba Więzienna). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że brak przesłanek do zatrudnienia w służbie stałej powoduje z mocy ustawy ustanie stosunku służbowego po upływie trzyletniego terminu służby przygotowawczej. Trudno zatem byłoby ustalić status funkcjonariusza, który nie byłby już funkcjonariuszem służby przygotowawczej, a jednocześnie nie mógłby być funkcjonariuszem służby stałej (brak zdania egzaminów, brak pozytywnej oceny kwalifikacyjnej), a tylko te dwie formy pełnienia służby przewiduje ustawa o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.. dalej jako: p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wtedy, gdy organowi administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż argumenty skargi są zasadne. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie. Rozważania merytoryczne w niniejszej sprawie rozpocząć należy od wskazania, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby. Stosunkowi służbowemu funkcjonariusza celnego nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego (stosunku służby), a więc takiego, w którym to organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2004r., sygn. K 1/04 (publ.: OTK-A 2004/9/93; LEX nr 127308), stwierdzając, że "każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową - co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby - jest poddany licznym ograniczeniom, również w zakresie praw chronionych konstytucyjnie". Stosunek służby funkcjonariuszy celnych charakteryzuje się z kolei tym, że ten rodzaj "zatrudnienia" (niepracowniczego stosunku służbowego) nie podlega przepisom kodeksu pracy, lecz jest regulowany ustawą o Służbie Celnej. Należy jednak zauważyć, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca, że kwestie związane z ochroną pracy kobiet funkcjonariuszy celnych nie zostały w ustawie o Służbie Celnej uregulowane w sposób kompleksowy. W tym zakresie bowiem powyższa ustawa odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu pracy. Stanowi o tym art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym: "do funkcjonariusza celnego kobiety stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące szczególnej ochrony pracy kobiet, chyba że przepisy niniejszej ustawy są dla niej korzystniejsze". Umieszczenie w ustawie o Służbie Celnej zapisu powyższego artykułu jednoznacznie wskazuje na jego cel, na rezultat, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono za pomocą jego normy osiągnąć, a mianowicie zapewnić m.in. realizację konstytucyjnej zasady ochrony kobiet w ciąży. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując (zob. wyrok z dnia 21 listopada 2006r., sygn. I OSK 383/06, publ. LEX nr 290625; wyrok z dnia 21 marca 2007r., sygn. I OSK 861/06, publ. LEX nr 362461), że: "ochrona prawna i opieka państwa nad rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem, jaką gwarantuje art. 18 i art. 71 Konstytucji RP sprowadza się w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych do zakresu określonego w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej". Kwestię ochrony pracy kobiet w ciąży reguluje w obowiązującym ustawodawstwie art. 177 k.p. stanowiący, że pracodawca nie może wypowiedzieć ani rozwiązać umowy o pracę w okresie ciąży, a także w okresie urlopu macierzyńskiego pracownicy, chyba że zachodzą przyczyny uzasadniające rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia z jej winy i reprezentująca pracownicę zakładowa organizacja związkowa wyraziła zgodę na rozwiązanie umowy (§ 1). Z kolei § 3 tegoż artykułu stanowi, że umowa o pracę zawarta na czas określony lub na czas wykonania określonej pracy albo na okres próbny przekraczający jeden miesiąc, która uległaby rozwiązaniu po upływie trzeciego miesiąca ciąży, ulega przedłużeniu do dnia porodu. Z treści powyższego przepisu wynika zatem bezwzględny zakaz rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę w okresie ciąży i urlopu macierzyńskiego i polega on na braku skuteczności oświadczenia pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę z przyczyn niezawinionych. Z materiału aktowego sprawy wynika, iż w dniu "[...]", tj. dniu podjęcia przez Dyrektora Izby decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby, przebywała ona na zwolnieniu lekarskim z tytułu ciąży. Powyższa okoliczność jednoznacznie wskazuje, że organ wydając decyzję o zwolnieniu, znając rzeczywiste przyczyny nieobecności funkcjonariusza na służbie, naruszył art. 177 § 1 k.p. w zw. z art. 43 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też w ocenie Sądu zarówno powyższa decyzja, jak też decyzja ją utrzymująca w mocy powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako sprzeczne z obowiązującymi przepisami regulującymi sytuację kobiet w ciąży. Ponadto, w ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi, że przepisy regulujące kwestie służby kobiet (porównując przepisy odnoszące się do identycznej, jak w niniejszej sprawie sytuacji) w innych służbach mundurowych, zawierają precyzyjne uregulowania dotyczące sytuacji prawnej funkcjonariusza, kobiety w ciąży. Zarówno analiza, przy zastosowaniu reguł wykładni systemowej, ustawodawstwa określającego służbę funkcjonariuszy Służby Więziennej (art. 42 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej), jak i Straży Granicznej (art. 48 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej) wskazuje, iż zapewnia ono ochronę przed zwolnieniem funkcjonariusza - kobiety w okresie ciąży. Powyższe prowadzi do wniosku, iż intencją ustrojodawcy było jednolite uregulowanie tej kwestii we wszystkich stosunkach służbowych. Do takiego wniosku prowadzi wzgląd na spójność systemu norm prawnych i ich interpretacji, która jest jedną z podstaw państwa prawnego, co wynika z treści art. 2 Konstytucji RP. Podsumowując rozważania, ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni właściwe brzmienie przepisów prawa materialnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby i dopiero wówczas dokona oceny, czy decyzja stwierdzająca nieprzydatność do służby wydana została w zgodzie z regulacjami zapewniającymi ochronę funkcjonariuszy - kobiet w ciąży. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownej oceny regulacji prawa materialnego poprzez ustalenie i zastosowanie prawidłowego brzmienia przepisów obowiązujących w dacie wydanie decyzji należało na podstawie art. 145 § 1 lkt 1 lit "a" p.p.s.a. orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt. II sentencji) oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.