II GSK 637/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. i U. T. – [...] B. Spółki jawnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2592/08 w sprawie ze skargi Z. P. i U. T. – [...] B. Spółki jawnej w O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. P. i U. T. – [...] B. Spółki jawnej w O. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. P. i U. T. - [...] B. Spółki Jawnej w O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego, Sąd podał, że skarżąca spółka wystąpiła, powołując się na art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343, dalej jako: ustawa o zapasach), do Ministra Gospodarki o zwolnienie z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na okres osiągnięcia przywozu gazu ziemnego w ilości 50 mln m3. We wniosku skarżąca podała, że ubiega się u Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o koncesję na import gazu oraz na obrót paliwami gazowymi, oraz że rozpocznie działalność w zakresie importu gazu po otrzymaniu koncesji i zawarciu stosownych umów transportowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Gospodarki umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego, przyjmując, że skoro spółka nie posiada koncesji, to nie jest podmiotem uprawnionym do żądania zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Gospodarki wskazując na motywy tego rozstrzygnięcia podał, że spółka nie uzyskała koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą oraz nie dokonała przywozu gazu ziemnego z zagranicy i jego sprzedaży. W takiej sytuacji nie została zrealizowana jedna z przesłanek zawartych w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach upoważniająca organ do zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Zgodnie z ustalonym przez Ministra Gospodarki stanem faktycznym skarżąca nie wykonywała działalności, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach, a jedynie planowała ją wykonywać. Tymczasem przesłanką zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów jest faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub faktyczne dokonywanie przywozu gazu ziemnego. Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wywiódł, że art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach może mieć zastosowane tylko w stosunku do podmiotu, na którym ciąży obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach, obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych spoczywa tylko na przedsiębiorstwach energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub na podmiotach dokonujących przywozu gazu ziemnego, (czyli mających koncesję na tę działalność). Aby uniknąć jakiejkolwiek wątpliwości, kto może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku, art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego mogą być zwolnione z obowiązku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach (utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu ziemnego), jeżeli liczba ich odbiorców nie jest większa niż 100 tys. i przywóz gazu ziemnego nie przekracza w ciągu roku 50 mln m3. Z powyższego brzmienia przepisu Sąd wywiódł, że o zwolnienie nie może skutecznie ubiegać się podmiot, który jeszcze nie jest przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub podmiotem dokonującym przywozu gazu ziemnego. Na takim podmiocie w ogóle nie spoczywa jeszcze żaden obowiązek, z którego organ mógłby go zwolnić, zatem wniosek w tym przedmiocie był bezprzedmiotowy. Wnioskująca spółka nie posiadała koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą i nie wykonywała działalności gospodarczej w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą, ani też nie dokonywała przywozu gazu ziemnego. Wobec tego, na spółce nie spoczywał obowiązek przechowywania zapasów, z którego to obowiązku organ mógłby ją zwolnić. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki było zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, tj. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zapasach, jak i prawa procesowego tj. z art. 105 k.p.a. i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej Z. P. i U. T. – [...] B. Spółka Jawna w O., zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając podniesiony zarzut skarżąca spółka podniosła, że Sąd I instancji z treści art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach wywiódł, że podstawą udzielenia zwolnienia jest zaistnienie stanu faktycznego polegającego na dokonaniu przywozu gazu ziemnego z zagranicy, gdy tymczasem, w jej ocenie, takiego zapisu w art. 24 ust. 5 ustawy nie ma. Przywołany przepis zawiera jedynie zapis "Przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą [...]", a przez powyższe sformułowanie należy rozumieć takie przedsiębiorstwo, którego zakres i profil działania został opisany np w. umowie spółki i wpisany do KRS i może być przez to przedsiębiorstwo wykonywany. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż zwolnienie z obowiązku gromadzenia zapasów może uzyskać przedsiębiorstwo wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą, a zdaniem skarżącego "sens tego zapisu sprowadza się do umożliwienia importu gazu niewielkim podmiotom trudniącym się gazem na rynku polskim (...)". Zapis art. 24 ust. 5 ma umożliwić podjęcie importu gazu podmiotom, które zamierzają wykonywać działalność w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą, ale działalności tej jeszcze nie wykonały, bowiem oczekują na stosowne koncesje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2009 r. skarżąca spółka odniosła się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśniając, iż skarga kasacyjna oparta jest "wyłącznie na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to art. 24 ust. 5" ustawy o zapasach. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Przypomnieć, zatem należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle tego przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a więc z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjnej, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 258). Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej ustalenia jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy o zwolnienie z obowiązku publicznoprawnego ubiega się strona, na której ten obowiązek nie ciąży. Ta trafna teza nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, a zatem przyjąć należy, iż strona skarżąca podziela wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. dokonaną przez Sąd I instancji. Jednocześnie jednak skarżąca spółka uważa, że doszło do naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach, a więc wykłada ten przepis w oderwaniu od treści art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach, nie wiążąc dopuszczalnego przez prawo zwolnienia z obowiązku z przesłankami powstania obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego są obowiązani do utrzymywania zapasów gazu ziemnego. Ustawa o zapasach nie definiuje pojęć "przedsiębiorstwo energetyczne", czy też "wykonywanie działalności gospodarczej". W jej art. 2 pkt 20 zdefiniowano natomiast zwrot "pierwszy rok wykonywania działalności gospodarczej", jako – "rok kalendarzowy, w którym przedsiębiorca rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, przetwarzania paliw, lub w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw, lub przywozu gazu ziemnego, po uzyskaniu niezbędnych koncesji". Z treści tego przepisu wynika więc, iż warunkiem koniecznym dla przyjęcia, iż przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach, jest legitymowanie się koncesją na prowadzenie określonej działalności (w tym wypadku na obrót gazem ziemnym z zagranicą). Stosownie natomiast do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), elementem obligatoryjnym koncesji jest określenie daty rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Wynika to wprost z art. 37 ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego, a na wnioskującego o jej wydanie ustawodawca nałożył obowiązek wskazania we wniosku o koncesję daty rozpoczęcia działalności. Niepodjęcie w wyznaczonym w koncesji terminie działalności objętej koncesją stanowi obligatoryjną przesłankę jej cofnięcia w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa energetycznego. Z powołanych przepisów ustaw – ustawy o zapasach, Prawa energetycznego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - wynika, że dniem rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej (czy też podejmowania działalności gospodarczej) jest dzień określony w koncesji, jako data rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Przenosząc te rozważania na treść art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach stwierdzić należy, że obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego powstaje w stosunku do przedsiębiorstwa energetycznego legitymującego się wymaganą koncesją nie wcześniej niż w dniu oznaczonym w koncesji, jako data rozpoczęcia wykonywania działalności koncesyjnej. W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie, jako niebudzące wątpliwości jest ustalenie, iż skarżąca spółka dopiero ubiegała się o uzyskanie koncesji. Z powodów już podanych, nie można więc uznać, iż była "przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem z zagranicą", o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach. Trafnie, zatem przyjął Sąd I instancji, że na skarżącej spółce nie ciążył obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Stawiając wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach, w obu formach, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca spółka zdaje się nie dostrzegać, że powołany przepis posługuje się takimi samymi pojęciami jak art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach. Wskazany przez kasatora przepis określa podmiot uprawniony do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku, o którym mowa w ust. 1, przesłanki zwolnienia, organ uprawniony do wydania decyzji oraz okres zwolnienia z obowiązku. W części dotyczącej podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku ustawodawca wskazuje przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą (poza zakresem rozważań jest w tej sprawie użyte zarówno w ust.1 jak i ust. 5 art. 24 ustawy o zapasach określenie podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby w stosunku do identycznej treści pojęć "przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą" użytych przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy o zapasach stosować odmienne reguły interpretacyjne. Dlatego też przyjąć należy, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, jest przedsiębiorstwo energetyczne legitymujące się wymaganą koncesją, które może wystąpić o zwolnienie nie wcześniej niż w dniu oznaczonym w koncesji, jako data rozpoczęcia wykonywania działalności koncesyjnej. W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd I wyraził pogląd, iż podmiot nielegitymujący się wymaganą koncesją, nie może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu ziemnego. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art.24 ust. 5 ustawy o zapasach, przy uwzględnieniu powyższych uwag, była wykładnią prawidłową, a to czyni zarzut skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionym. Dodać jeszcze należy, że wywodząc, iż "przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność (...), to takie, przedsiębiorstwo, którego zakres i profil został opisany w np. umowie spółki i wpisany, do KRS i może być przez to przedsiębiorstwo wykonywany" autor skargi kasacyjnej nie wziął pod uwagę tego, że prowadzenie działalności w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą wymaga koncesji. Teza prezentowana przez autora skargi kasacyjnej wynika wprost z art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiącym, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie jednak z art. 14 ust. 5 tej ustawy przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy ustawy uzależniają podejmowanie i wykonywania działalności gospodarczej od obowiązku uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji. W stanie prawnym wiążącym dla sprawy kwestię tę regulował, wówczas obowiązujący art. 15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowił, że na zasadach określonych w ustawie podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej może wiązać się dodatkowo z obowiązkiem uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.