I GSK 383/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt V SAB/Wa 22/08 w sprawie ze skargi "S.-P..P.K. – P." Spółki z o.o. w W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie wykonania wyroku w sprawie dotyczącej określenia kwoty długu celnego postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zasądzić od "S.-P. P.K.-P." Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt V SAB/Wa 22/08, uwzględnił skargę "S.-P..P.K.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. i wymierzył temu organowi grzywnę w wysokości 1000 zł oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że "S.-P..P.K.-P." Sp. z o.o. pismem z dnia [...] października 2008 r. (wniesionym w dniu [...] października 2008 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przesłanym następnie przez Sąd do Dyrektora Izby Celnej w W., gdzie wpłynęło w dniu [...] października 2008 r., wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w sprawach o nr: [...]. Skarżąca stwierdziła, że Dyrektor Izby Celnej był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia odwołania strony od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w W. wniesionego w listopadzie 2005 r., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym m.in. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1309/06 uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu celnego II instancji. Skarżąca spółka wskazała, że Dyrektor Izby Celnej w W. pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. poinformował stronę o niedotrzymaniu terminu rozpoznania odwołań, a następnie pismem z dnia [...] lutego 2008 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania celnego w rozpoznawanych sprawach i zgodnie z art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa) wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy. Jednakże w dniu [...] maja 2008 r. Dyrektor Izby Celnej wydał postanowienie o terminie zakończenia sprawy, wskazując na dzień [...] października 2008 r., a w uzasadnieniu na dzień [...] września 2008 r. Po otrzymaniu tego postanowienia skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wezwała Dyrektora Izby Celnej w W. do rozpoznania sprawy w terminie do dnia [...] lipca 2008 r. Pismo to organ odwoławczy otrzymał w dniu [...] lipca 2008 r. Wobec niezałatwienia sprawy strona złożyła skargę na bezczynność, wnosząc o wyznaczenie organowi przez Sąd ostatecznego 14-dniowego terminu załatwienia spraw. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] marca 2009 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ukaranie Dyrektora Izby Celnej w W. grzywną, pozostawiając jej wysokość do uznania Sądu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie strona spełniła wymóg formalny do wniesienia skargi na bezczynność, bowiem pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zażądała od Dyrektora Izby Celnej rozpatrzenia odwołania spółki od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego II w W., co stanowiło wezwanie do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego decyzję organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu [...] listopada 2008 r. Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję wykonującą wspomniany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi (wniesionej ostatecznie w dniu [...] października 2008 r.). Sąd podniósł, że zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierzył Dyrektorowi Izby Celnej w W. grzywnę w kwocie 1000 zł, to jest w wysokości, która mieści się w zakresie wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie umorzenie postępowania, a także orzeczenie o kosztach postępowania. Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - naruszeniu art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ pozostawał w bezczynności w okresie od dnia otrzymania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt V SA/Wa 1309/06, to jest od dnia [...] grudnia 2007 r., do dnia wpływu skargi na bezczynność, - naruszeniu art. 54 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.: a) poprzez ich błędną wykładnię i wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy żądanie wymierzenia grzywny winno stanowić skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i być wniesione za pośrednictwem organu, którego dotyczy, b) poprzez uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny złożonego na rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. pomimo, że w niniejszej sprawie w skardze z dnia [...] października 2008 r. na bezczynność organu skarżąca wnioskowała wyłącznie o wyznaczenie przez Sąd terminu ostatecznego załatwienia sprawy, natomiast w dniu rozpatrywania skargi na skutek wcześniejszego wykonania wyroku organ nie pozostawał w bezczynności, - naruszenie art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, - naruszenie art. 140 Ordynacji podatkowej w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie przez stronę ponaglenia do organu przed upływem terminu wyznaczonego zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z powyższego przepisu jest skuteczne i nakłada na organ obowiązek niezwłocznego zakończenia postępowania w terminie żądanym przez stronę (to jest przed upływem terminu wyznaczonego) oraz że skarga na bezczynność wniesiona przed upływem wyznaczonego terminu rodzi skutki wynikające z art. 154 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej w W. podniósł, że wprawdzie doszło do uchybienia terminowi załatwienia sprawy administracyjnej określonemu w art. 139 Ordynacji podatkowej, jednakże w art. 140 tej ustawy dopuszczono możliwość przedłużenia postępowania po uprzednim poinformowaniu strony o uchybieniu terminowi i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 140 Ordynacji podatkowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie pozostawał on w bezczynności, bowiem przez niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie należy rozumieć opieszałość przy dotrzymaniu wszelkich terminów, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonych w trybie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej. Skarżący organ zauważył, że żądanie wymierzenia grzywny winno mieć postać skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i być wniesione za pośrednictwem organu, którego dotyczy. W skardze na bezczynność strona nie zawarła żądania wymierzenia organowi grzywny, a wniosek taki złożyła dopiero na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu [...] marca 2009 r. W tej sytuacji żądanie wymierzenia organowi grzywny zostało zgłoszone w czasie, gdy organ ten nie pozostawał w bezczynności, skoro wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1309/06, wydając w dniu [...] listopada 2008 r. decyzję ostateczną kończącą postępowanie. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dyrektor Izby Celnej w W., w ramach zarzutu naruszenia art. 54 w związku z art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., prezentuje stanowisko, że w sytuacji, gdy wniesiono skargę na bezczynność organu z wnioskiem o wyznaczenie terminu do ostatecznego załatwienia sprawy, a wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. złożono na rozprawie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (ustnie do protokołu), nie można przyjąć, by skarga o wymierzenie organowi grzywny została wniesiona w sposób umożliwiający jej uwzględnienie. Uznanie tego poglądu za słuszny czyniłoby zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów, których istota sprowadza się do kwestionowania oceny, czy organ był bezczynny, w szczególności w chwili złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jeśli bowiem w chwili orzekania nie została skutecznie wniesiona skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., to nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny niezależnie od tego czy był bezczynny, czy nie. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje stronom postępowań administracyjnych, w tym podatkowych i celnych, różne środki służące ochronie ich praw w przypadku bezczynności organów administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Inny środek ustawodawca przewidział w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. w szczególnej sytuacji bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takim przypadku stronie przysługuje skarga o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Żaden jednak przepis prawa nie wyłącza możliwości wniesienia w okolicznościach opisanych w art. 154 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu, której uwzględnienie polega na wydaniu orzeczenia o treści opisanej w art. 149 p.p.s.a. W związku z tym stronie zarzucającej organowi bezczynność po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 r., str. 327 – 328 i przytoczoną tam literaturę). Wybór strony znajduje wyraz w sformułowaniu odpowiedniego żądania, gdyż właściwe określenie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądu pozwala odróżnić skargę na bezczynność organu od skargi o wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie "S.-P. P.K.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie domagała się "wyznaczenia ostatecznego terminu załatwienia powyższych spraw w czasie 14 dni od orzeczenia Sądu" co odpowiadało żądaniu wydania orzeczenia o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a. Strona w skardze nie zawarła wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wobec tych okoliczności nie można było traktować pisma jako skargi opisanej w art. 154 § 1 p.p.s.a. Złożony na rozprawie wniosek o nałożenie grzywny nie stanowił dopuszczalnego uzupełnienia czy zmiany wniosków procesowych (jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w miejsce wniosku o uchylenie decyzji), lecz odpowiadał wyborowi innego rodzaju skargi, to jest skargi o wymierzenie grzywny zamiast skargi na bezczynność organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, by składając ustnie do protokołu wniosek o wymierzenie grzywny, strona skutecznie wniosła nową skargę. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszczają możliwości złożenia skargi ustnie do protokołu posiedzenia sądu, a z regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że w stosunku do skargi obowiązuje zasada pisemności. Poza tym, jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 54 § 1 - § 3 p.p.s.a. skargę wnosi się za pośrednictwem organu administracji publicznej, który jest obowiązany i uprawniony do złożenia odpowiedzi na skargę i rozważenia podjęcia działań w trybie autokontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było także możliwości przyjęcia, że skarga na bezczynność organu została skutecznie przekształcona w skargę o wymierzenie organowi grzywny. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza możliwości przekształceń przedmiotowych skargi w toku postępowania przed sądem administracyjnym (na przykład ze skargi na bezczynność organu w skargę na decyzję wydaną w trybie autokontroli). Materia trybu wnoszenia skarg i ich rozpoznawania uregulowana jest w tej ustawie wyczerpująco. Opisany wymóg wniesienia skargi za pośrednictwem organu i rola organu, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga, w fazie postępowania sądowoadministracyjnego poprzedzającej wpływ skargi do sądu, stwarzają sytuację, w której wyłączona jest zmiana przedmiotowa z pominięciem obowiązków i uprawnień organów administracji publicznej. Z wymienionych powodów, opisane na wstępie stanowisko Dyrektora Izby Celnej w W. co do braku skutecznie wniesionej skargi o wymierzenie organowi grzywny jest słuszne i stanowi wystarczający powód uwzględnienia skargi kasacyjnej. Konsekwencją przyjętego poglądu jest konieczność rozważenia, czy skarga na bezczynność organu była dopuszczalna, mimo braku zarzutów w tym zakresie (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W przypadku bezczynności organu podatkowego lub celnego stronie przysługuje ponaglenie. Zgodnie z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej stronie służy ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Organ podatkowy wymieniony w § 1, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej). Ponaglenie stanowi specyficzny środek zaskarżenia, wykorzystanie którego - polegające nie tylko na wniesieniu go przez stronę, ale również na rozpatrzeniu przez właściwy organ lub upływie 30 dni od wniesienia do tego organu - jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu podatkowego lub celnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, LEX nr 193106). W rozpoznawanej sprawie "S.-P..P.K.-P." Sp. z o.o. wniosła do Dyrektora Izby Celnej w W. pismo z dnia [...] lipca 2008 r., które odpowiadało ponagleniu, gdyż zawierało żądanie rozpatrzenia sprawy w określonym terminie. Ponaglenie nie wpłynęło jednak do właściwego organu, to jest Ministra Finansów (strona wniosła ponaglenie do Dyrektora Izby Celnej w W. a organ nie przekazał go Ministrowi Finansów). Wobec tego należało uznać, że nie został wyczerpany środek zaskarżenia opisany w art. 141 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu stanowi wymienioną w art. 189 p.p.s.a. przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).