I OSK 793/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 17/09 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. (III SA/Gd 17/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] września 2008r. nr [...]. Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], przedłużył okres zawieszenia Z. L. w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] września 2008r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W okresie zawieszenia Z. L. miał otrzymywać 50% uposażenia przysługującego w dniu zawieszenia, zaś po zakończeniu postępowania karnego uposażenie miało być zweryfikowane w oparciu o art. 60 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 23 ust. 3, art. 60 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) oraz art. 104 i 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż brak było podstaw prawnych do przywrócenia Z. L. do służby z uwagi na to, że nie wygasły przesłanki skutkujące jego zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych. Ponadto Sąd Rejonowy w K. nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie warunkowego umorzenia postępowania karnego w stosunku do skarżącego. Z. L. pismem z dnia [...] października 2008 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku Dyrektor Izby Celnej w Gdyni decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podtrzymując w całości argumentację w niej zawartą. Wyjaśnił, iż Sąd Rejonowy w K. w dalszym ciągu nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie warunkowego umorzenia postępowania karnego, a termin kolejnego posiedzenia wyznaczono na dzień [...] grudnia 2008 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. L., wnosząc o przywrócenie go do pracy. Skarżący podniósł, iż samo przedstawienie mu przez prokuraturę zarzutów popełnienia przestępstwa nie stanowi jeszcze o jego winie. Wskazał ponadto, iż błędnie został powołany w decyzji art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, albowiem przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a tylko w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Te jednak nie występują w tych okolicznościach sprawy. Skarżący twierdził także, iż rodzaj stawianych mu zarzutów nie ma bezpośredniego związku z obowiązkami wynikającymi z pełnienia służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ podał, iż skarżący błędnie uznał, że rodzaj stawianych mu zarzutów w postępowaniu karnym nie ma związku z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że zasadą jest, by okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z uwagi na trwające wobec funkcjonariusza celnego postępowanie karne nie był dłuższy niż 3 miesiące, dlatego też wyjątkowy charakter ma przepis art. 24 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Aby zatem przedłużyć okres zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych na okres przekraczający 3 miesiące konieczne jest wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających takie działanie organu administracji celnej. Zdaniem Sądu nie mają takiego charakteru okoliczności powołane w zaskarżonej decyzji ani w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2008 r., bowiem nie uzasadnia przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu czynności służbowych sam fakt przedłużania się postępowania karnego ponad 3 miesiące "pierwotnego" zawieszenia w pełnieniu obowiązków. Również powołanie się na bezpośredni związek zarzutów ze służbą nie czyni w odniesieniu do skarżącego zadość wymogom szczególnych okoliczności określonych przez art. 23 ust. 3 ustawy. Sąd zważył, iż zarzuty postawione skarżącemu dotyczą pominięcia określonych składników majątku w oświadczeniu majątkowym składanym przez funkcjonariusza celnego na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy, przy czym nie wynika z treści wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania karnego, aby postawiony skarżącemu zarzut wiązał się z podejrzeniem popełnienia przez niego czynów, które mogłyby powodować wątpliwości co do rzetelności wykonywania przez niego obowiązków funkcjonariusza celnego. Takie wątpliwości mogłyby wiązać się na przykład z zarzutem przyjęcia korzyści materialnej w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi - takiego zarzutu jednak skarżącemu nie postawiono. W ocenie Sądu, związek zarzutów ze służbą, ograniczający się do tego, że obowiązkiem służbowym funkcjonariusza celnego jest złożenie pełnego i zgodnego z prawdą oświadczenia majątkowego nie może być uznany za okoliczność szczególną uzasadniającą na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych ponad 3 miesiące, skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Od powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędna wykładnię przepisu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r.. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), wynikającą m.in. z błędnego uznania Sądu, iż prowadzenie postępowania karnego ponad 3 miesiące, w sprawie złożenia nieprawdziwych danych w oświadczeniu majątkowym, składanym na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem do przedłużenia przez organ celny okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych na okres ponad 3 miesiące. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżący wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zarzuty postawione skarżącemu dotyczą pominięcia określonych składników majątku w oświadczeniu majątkowym składanym przez funkcjonariusza celnego na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i nie sposób wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem WSA, jakoby zarzuty te nie miały bezpośredniego związku ze służbą, ponieważ Sąd pominął istotny fakt, że ustawowy obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego ma określony cel - wskazanie wszystkich składników majątku funkcjonariusza. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zarzuty postawione funkcjonariuszowi mają ścisły związek z wykonywaniem obowiązków funkcjonariusza celnego, do których zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej należy w szczególności obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego, obejmującego aktualny stan majątkowy funkcjonariusza, a ponadto złożenie oświadczenia ma cel antykorupcyjny, pozwala bowiem na kontrolę i ewentualne ujawnienie nielegalnych źródeł dochodów funkcjonariusza. Wskazano ponadto, że mając na uwadze szczególny charakter służby celnej, powołanej w celu zapewnienia zgodnej z prawem realizacji polityki celnej państwa i wymagania stawiane osobom do niej przyjmowanym należy stwierdzić, iż skoro jest to służba publiczna, którą pełnić może wyłącznie osoba ciesząca się nieposzlakowaną opinią, to przede wszystkim musi być to osoba wiarygodna. Dlatego też, zarzut złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia majątkowego skutkuje tym, że Dyrektor Izby Celnej mógł powziąć wątpliwość i uznać takiego funkcjonariusza za osobę nie spełniającą określonych w ustawie wymagań i dla dobra służby podjąć decyzję o zawieszeniu, a następnie uznając, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony wypadek. Mając na uwadze powyższe Dyrektor Izby Celnej uznał, iż właściwie zinterpretował przepis art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przyjmując, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący możliwością przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. L. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji zawartym w skardze kasacyjnej, który jego zdaniem mylnie interpretuje przepis art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, stanowiący jedynie o szczególnie uzasadnionych wypadkach jako przesłankach przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie strony, okoliczności niniejszej sprawy nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż omawiana przesłanka rzeczywiście wystąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego Z. L. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego stanowił przepis art. 23 ust.3 obowiązującej w dniu wydania decyzji ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Przepis ten jest jednoznaczny i wskazuje na konieczność zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku jako jedyną przesłankę do wydania decyzji w tym trybie. Użycie przez ustawodawcę tego niedookreślonego zwrotu oznacza, że decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Z tego względu wykładnia przepisu art. 23 ust.3 ustawy o Służbie Celnej nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez celnika, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Zatem instytucja ta może znaleźć zastosowanie, gdy organ wykaże zaistnienie tej przesłanki przez pryzmat możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. Uwzględniając dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię cytowanego wyżej przepisu należy uznać, że w zaskarżonym wyroku słusznie przyjęto, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony uprawniający Dyrektora Izby Celnej do przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych. Wskazać bowiem należy, co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że przedłużenie postępowania karnego prowadzonego wobec funkcjonariusza celnego nie może stanowić podstawy do zastosowania art.23 ust.3 ustawy o Służbie Celnej. Ustawa ta nie przewiduje bowiem takiej przesłanki. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie możliwością przedłużenia okresu zawieszenia każdego przypadku przedłużenia postępowania karnego ponad trzy miesiące, to również taką sytuację przewidziałby w przepisach. Skoro tego nie uczynił, to brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że co do zasady przedłużenie prowadzonego wobec celnika postępowania karnego pociąga za sobą możliwość zastosowania art.23 ust.3 ustawy o służbie Celnej. Organ składający skargę kasacyjną wskazał, że publiczny charakter służby celników determinuje konieczność stawiania tym funkcjonariuszom szczególnych wymagań etycznych. Z tego względu konsekwencją postawienia celnikowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego jest utrata przez niego wiarygodności, co winno być kwalifikowane jako szczególnie uzasadniony przypadek i decydować o przedłużeniu okresu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Taka interpretacja przepisu art. 23 ust.3 przekreślałaby jednak sens formułowania w ustawie o Służbie Celnej sytuacji kwalifikowanych w stosunku do tych, które uregulowane są w art. 23 ust.1 tej ustawy. Przepisy dotyczące tak dolegliwej dla funkcjonariuszy instytucji jaką jest zawieszenie celnika w wykonywaniu obowiązków służbowych muszą być interpretowane i stosowane zgodnie z ich brzmieniem. Niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca przesłanki wynikające wprost z normy prawnej. Podkreślić ponadto należy, że wiarygodność funkcjonariusza celnego jest naruszona w każdym przypadku wszczęcia wobec niego postępowania karnego, ale pomimo to ustawodawca nie przewidział w każdym z takich przypadków obligatoryjnego zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych na cały czas prowadzenia postępowania karnego. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty postawione celnikowi w postępowaniu karnym nie opierały się na czynach pozostających w bezpośrednim związku ze służbą. Zarzuty te nie dotyczyły bowiem sposobu, w jaki wykonywał on swoje obowiązki służbowe jako funkcjonariusz celny. Z. L. postawiony został zarzut pominięcia określonych składników majątku w oświadczeniu majątkowym składanym przez funkcjonariusza celnego na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Skoro art.23ust.3 omawianej ustawy przewidywał możliwość przedłużenia okresu zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to rzeczą organu wydającego decyzję na mocy tego przepisu było szczegółowe wywiedzenie i uzasadnienie uznania, iż naruszenie obowiązku złożenia oświadczenia o stanie majątkowym było na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie czynności służbowych przez funkcjonariusza. Takiego rozważenia zaistnienia przesłanki zastosowania omawianego przepisu organ wydający decyzje nie dokonał. Wymogom tym nie czyni zadość lakoniczna argumentacja odwołująca się do treści przepisu i wskazanie, że właśnie taka sytuacja w niniejszej sprawie zaistniała zwłaszcza, że –jak już wyżej wspomniano- przedmiotem sprawy jest istotna dla funkcjonariusza celnego kwestia wykonywania obowiązków służbowych i będące jej konsekwencją wstrzymanie części uposażenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.