VI SA/Wa 2590/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. H. kwotę 481 (czterysta osiemdziesiąt jeden ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania J. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 roku nakładającej karę pieniężną w łącznej wysokości 6800 za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej wypłaty (3000 zł), wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (500 zł.), wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (2000 zł.), nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego –wykresówka zapisywana była za długo (1200 zł.) oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu (100 zł,) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 kpa, art. 33 ust. 1 i 3, art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), Ip. 1.4., Ip. 1.7., lp. 4.1., Ip. 11.2.2. Ip 11.2.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), art. 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o czasie pracy kierowców: -w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1200 złotych z tytułu stwierdzonego naruszenia w postaci zbyt długiego zapisywania wykresówek i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia -w punkcie 2 utrzymał decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 roku ustalono wykonywanie przez ten pojazd transportu drogowego z naruszeniem polegającym na: -niewyposażeniu kierowcy w odpowiednie dokumenty, -nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego, -braku opłaty za przejazd po drogach krajowych, - wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Z czynności kontroli sporządzono protokół, podpisany przez kierującego bez zastrzeżeń. Następnie organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. GITD, uchylając w pkt. 1 zaskarżonej decyzji i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanego naruszenia uznał, iż organ I instancji nałożył na stronę zbyt wysoką karę pieniężną i winien ponownie zweryfikować wykresówkę z dnia kontroli. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie pozostałych naruszeń organ wskazał, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce, w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 pkt 8 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż kierujący pojazdem wykonywał w dniu kontroli przewóz bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w sytuacji, gdy przedsiębiorca uiścił opłatę drogową wykupując kartę i wypełniając ją, art. 93 ust. 1 w/w ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiadał dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu a także art. 92 ust. 1 poprzez przyjęcie, iż została wypełniona dyspozycja tego przepisu w sytuacji gdy brak właściwego zaświadczenia wynikał z niedopatrzenia a zegar omyłkowo nie został ustawiony na właściwa godzinę. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż jedynie nie zamieścił winiety na przedniej szybie pojazdu co nie niweczy dokonanej opłaty za przejazd. Dowodem uiszczenia opłaty drogowej jest bowiem karta opłaty drogowej, która została wypełniona w sposób właściwy, pozwalający na zidentyfikowanie z określonym pojazdem. Skarżący wykupił kartę i prawidłowo ją wypełnił a zatem uiścił opłatę drogową za konkretny przejazd. Nadto nieznaczne przekroczenia rejestracyjne wynikają wyłącznie z korków ulicznych. W ocenie skarżącego wskazanie braku wykresówek za czasokres wcześniejszy niż data kontroli stanowi nadużycie. Skarżący podkreślił, iż spełniał wszystkie ustawowo przepisane normy dla wykonywania transportu i brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozów własnych wynikał jedynie z niedopatrzenia natomiast tarcza tachografu została włożona bez ustawienia tarczy zegara. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 15 kpa w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte w zamkniętym katalogu, określonym w art. 138 kpa, są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie a zatem organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.) wskazał, iż niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy" (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II S.A. 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Należy, więc podkreślić, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest, zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione jest tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli drogowej, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.