II GZ 93/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2409/08 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. przywrócić K.M. termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 698/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił K.M. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy Ł. W zaskarżonym postanowieniu Sąd podał, że w dniu 7 lipca 2008 r. K.M. wezwała Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa, które powstało w wyniku wydania ww. uchwały. Na wezwanie to Rada nie udzieliła odpowiedzi. Skarżąca - K.M. - w dniu 23 października 2008 r. za pośrednictwem Rady Miejskiej w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na przedmiotową uchwałę w części dotyczącej ustalania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych. Pismem z dnia 17 listopada 2008 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wyjaśniając, że o terminie w jakim powinna złożyć skargę dowiedziała się z pisma Rzecznika Praw Obywatelskich. WSA w W. w zaskarżonym postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia skargi wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że ustawa ta nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, jednakże do skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie ma przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Sąd wskazał, że o zastosowaniu tego terminu do skarg wnoszonych w tym trybie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. można wyróżnić dwa terminy do wniesienia skargi w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pierwszy, gdy właściwy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i wówczas termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu. Drugi, mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W tym przypadku skarżący ma 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Sąd stwierdził, że skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, wskazując nieznajomość przepisów prawa odnośnie terminów zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jako przyczynę uchybienia temu terminowi, nie wykazała braku winy w jego uchybieniu. W ocenie Sądu, nieznajomość prawa procesowego nie może być uznawana jako usprawiedliwiona przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności, gdyż już ze swej istoty jest ona zawiniona przez stronę. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia oraz przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. W uzasadnieniu podniosła, że o uprawnieniu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej została pouczona w pismach Wojewody M. z dnia 26 czerwca 2008 r. oraz 18 sierpnia 2008 r. Pisma te w pouczeniu zawierały treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie wskazując terminu w jakim skarga do sądu wojewódzkiego może być wniesiona. Skarżąca zastosowała się do tego pouczenia, wzywając Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Podniosła, że pouczenie o możliwości zaskarżenia uchwały było nierzetelne, wobec czego nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji takiego działania. Zdaniem skarżącej, nie miała ona obowiązku znać terminów do wnoszenia skargi po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skoro NSA musiał wypowiadać się w tej kwestii w uchwale siedmiu sędziów. Nie była to zatem, w jej ocenie, oczywista i ogólnie dostępna dla zwykłego obywatela informacja. Podkreśliła również, że orzeczenia sądów nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, wobec czego stwierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarzucające nieznajomość prawa, jest niezasadne i niesprawiedliwe. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracyjne mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazała, że zgodnie z tym przepisem organy administracyjne czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Informacja przekazana przez Wojewodę powinna spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. Skarżąca powołała również zasadę pogłębiania zaufania organów państwa do obywateli wynikającą z art. 8 k.p.a. Konkludując skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii błędnego pouczenia przez Wojewodę Mazowieckiego i w tym aspekcie nie wyjaśnił na czym miałaby polegać wina skarżącej w niedotrzymaniu terminu. Sąd nie wyjaśnił również na jakiej podstawie prawnej przyjął, że obowiązek znajomości przepisów prawa obejmuje obowiązek znajomości orzeczeń sądowych, ani też jak ma się to do zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 86 § 1 p.p.s.a. Sąd może na wniosek strony postanowić przywrócenie terminu, jeżeli strona nie dokonała czynności w postępowaniu sądowym w terminie bez swojej winy. Warunkiem przywrócenia terminu jest przede wszystkim złożenie wniosku w tym przedmiocie w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu oraz uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy w jego uchybieniu. Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy, bezsprzecznie zatem może nastąpić tylko gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy, a przy tym wykaże, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów oceny zachowania strony (co do wykazania braku winy). Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. Niewątpliwie kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przy tym przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wprawdzie co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o braku winy w uchybieniu terminu dokonania czynności procesowej. Jednakże w judykaturze jako typowy przykład braku winy uchybieniu terminowi do wniesienia środka odwoławczego wskazuje się brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania tej czynności procesowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu do podjęcia czynności procesowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skorzystała z możliwości wezwania do usunięcia naruszenia w trybie ww. przepisu, a następnie - przy braku odpowiedzi na to wezwanie - wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł., jednakże z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Poza sporem strona nie została pouczona o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi na uchwalę samorządową w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy zauważyć, że termin do wniesienia skargi w takim przypadku (tj. w razie braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), nie jest wprost określony w przytoczonym przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy. Termin ten nie jest również wskazany wprost w ustawie regulującej procedurę sądowadministracyjną - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak zresztą wskazał WSA w uzasadnieniu skarżonego postanowienia kwestię terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przesądził NSA uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/2007. Zgodnie z nią przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując wykładni art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 35 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął, że terminem do wniesienia skargi po wezwaniu do usunięcia naruszenia, w przypadku udzielenia odpowiedzi przez organ jest termin 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie, a w przypadku braku odpowiedzi organu 60 dni od dnia złożenia wniosku wzywającego do usunięcia naruszenia. Wypada podkreślić, że w myśl z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchwały podejmowane są jedynie w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, lub gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, że nieznajomość prawa ze swej istoty jest zawiniona przez stronę i tym samym nie może być uznawana za usprawiedliwioną przeszkodę w dochowaniu terminu, jest przejawem nadmiernej surowości w ocenie winy skarżącej w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej. Pamiętać należy też, że prawo do sądu jest konstytucyjna zasadą (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie prawo to może podlegać ograniczeniom. Jednakże przypisanie stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika winy w dokonaniu czynności procesowej z naruszeniem terminu z powodu nieznajomości prawa procesowego - przy braku pouczenia o terminie wniesienia środka zaskarżenia w stanie prawnym wywołującym poważne wątpliwości i rozbieżności orzecznicze - jest zbyt rygorystyczne i nie uzasadnia zamknięcia stronie drogi do obrony jej praw. Nieznajomość orzecznictwa nie wskazuje, że strona nie dochowała należytej staranności, której można było od niej w okoliczności sprawy wymagać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2, orzekł jak w sentencji.