VI SA/Wa 2128/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania M. W. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzającą nieprzydatność skarżącego do wykonywania zawodu adwokata i skreślającą go z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako k.p.a.) i art. 79 ust. 3 w zw. z art. 68 ust. 6 a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm., dalej jako p.o.a.) Do wydania powyższego aktu doszło w następującym stanie faktycznym: Okręgowa Rada Adwokacka [...] (dalej też jako ORA) w dniu [...] lutego 2008 r. podjęła uchwałę, w której stwierdziła nieprzydatność aplikanta M. W. do wykonywania zawodu adwokata i skreśliła ww. z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej [...]. Podstawę podjęcia powyższej uchwały stanowiło uzyskanie przez niego negatywnych ocen w pierwszym, jaki i w drugim terminie rocznego kolokwium. Dodatkowo ORA [...] podniosła, iż skarżący nie uczestniczył w 16 z 24 zajęć szkoleniowych, których to nieobecności nie usprawiedliwił. Od powyższej uchwały skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 58 pkt 12 lit b) p.o.a. poprzez uznanie, że regulamin aplikacji adwokackiej może regulować skreślenie aplikanta z listy, art. 44 ust. 1 p.o.a. poprzez przyjęcie, że negatywny wynik kolokwium powoduje skreślenie z listy aplikantów oraz § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez uznanie, że kolokwium przeprowadzone w dniu [...] listopada 2007 r. było kolokwium rocznym. Podniósł również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na wydaniu uchwały bez wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także bez umożliwienia mu wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po rozpoznaniu odwołania Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymało w całości uchwałę ORA. Stwierdziło, że jest ona trafna, pomimo braku wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 79 ust. 2 p.o.a. Wskazało, iż regulamin aplikacji adwokackiej jest podstawowym aktem prawnym, a każda osoba uzyskująca wpis na listę aplikantów, godzi się na jego przestrzeganie i poddaje się unormowaniom z niego wynikającym. Dwukrotne niezaliczenie kolokwium rocznego oznacza trwałą niekompetencję oraz niedostateczną znajomość przepisów warunkującą prawidłowe wykonywanie zawodu adwokata. Oceniło, że opinie patronów, jak i predyspozycje osobowe skarżącego nie mogą przeważyć faktu uzyskania przez niego niedostatecznych ocen z kolokwium rocznego. Ponadto Prezydium NRA podkreśliło, iż kolokwium przeprowadzone w dniu [...] listopada 2007 r. stanowiło kolokwium roczne, ponieważ taką rangę nadała mu uchwała ORA [...]. Od uchwały Prezydium NRA skarżący wniósł odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, wskazując, iż narusza ona art. 79 ust. 2 p.o.a. poprzez przyjęcie, że negatywny wynik kolokwium mieści się w ramach jego wykładni. Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa, a także art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kpa. Decyzją z [...] lipca 2008 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium NRA z [...] kwietnia 2008 r. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 58 pkt 12 lit b) ustawy Prawo o adwokaturze, gdyż regulamin aplikacji adwokackiej został uchwalony w ramach ustawowego upoważnienia i jest obowiązującym aktem prawnym o charakterze wewnętrznym. Tym samym, określenie w regulaminie przesłanek stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata jest zgodne z ustawą p.o.a. i mieści się w zakresie określenia zasad odbywania aplikacji. Wskazał również, iż nie został naruszony art. 79 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż dotyczy on wszystkich przyczyn mogących być podstawą skreślenia aplikanta z listy, zarówno tych zawinionych i niezawinionych. Jedną z nich może być negatywna ocena z kolokwium, a to przeprowadzone w dniach [...] listopada 2007 r. było kolokwium rocznym. Jego termin został ustalony uchwałą ORA [...], a nie przez kierownika szkolenia. Minister Sprawiedliwości wskazał, że zgodnie z § 18 regulaminu aplikacji, kolokwium roczne nie musi obejmować bezwzględnie wszystkich przedmiotów objętych szkoleniem. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uznał, iż zarówno ORA, jak i Prezydium NRA dokonały oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Brak wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 79 ust. 2 p.o.a. pomimo, iż jest uchybieniem, to nie jest uchybieniem istotnym, gdyż przepis ten został przywołany w treści uzasadnienia i niewątpliwie stanowił podstawę wydanych decyzji. Ocenił, ze brak poinformowania skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie pozbawił go możliwości wypowiedzenia się w każdym stadium postępowania. Od decyzji Ministra Sprawiedliwości skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie: - art. 79 ust. 2 p.o.a. i § 8 Regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez błędną jego interpretację i wydanie uchwały o skreśleniu go z listy aplikantów po upływie dwóch lat od chwili rozpoczęcia aplikacji adwokackiej oraz przyjęcie, że negatywny wynik z kolokwium mieści się w ramach jego wykładni; - art. 58 pkt 12) lit. b) p.o.a. poprzez przyjęcie, że regulamin aplikacji adwokackiej może swym zakresem regulować skreślenie aplikanta adwokackiego z listy aplikantów; - § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 regulaminu aplikacji adwokackiej poprzez przyjęcie, że kolokwium przeprowadzone w dniu [...] listopada 2007 r. przez ORA było kolokwium rocznym; - art. 7, art.8, art.77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uznaniowej bez rozpatrzenia wszystkich istniejących obiektywnych przesłanek; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego; - art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów. Zarzucił, iż uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej [...] została wydana z naruszeniem art. 79 ust. 2 p.o.a. i § 8 regulaminu aplikacji adwokackiej, bowiem doręczenie tego aktu nastąpiło po upływie dwóch lat od dnia, w którym powstało uprawnienie organu do wydania przedmiotowej uchwały t.j. od chwili konstytutywnego wpisu skarżącego na listę aplikantów, uzyskania statusu aplikanta i rozpoczęcia przez niego aplikacji adwokackiej. Podniósł, iż został wpisany na listę adwokatów na mocy uchwały z dnia [...] lutego 2006 r., co oznacza, że z tą chwilą rozpoczął aplikację adwokacką. W sytuacji, kiedy zarówno ustawa prawo o adwokaturze, jak też regulamin aplikacji adwokackiej nie określają momentu rozpoczęcia aplikacji, należy uznać, iż jest to okres, w którym danej osobie przysługuje status aplikanta adwokackiego. Natomiast uchwała z dnia [...] lutego 2008 r., mocą której został skreślony z listy aplikantów została mu doręczona w dniu [...] lutego 2008 r. Przywołał tu uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, w myśl której z "decyzją wydaną", rozumianą jako decyzja wywołująca skutki prawne, mamy do czynienia z momentem jej doręczenia stronie, a nie z chwilą jej sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą. Tak więc uchwała o skreśleniu skarżącego z listy aplikantów wydana została już po upływie dwuletniego okresu przewidzianego w art. 79 ust. 2 p.o.a. i § 8 regulaminu aplikacji adwokackiej. Skarżący wskazał także na błędnie wskazaną przez ORA podstawę prawną wydanej uchwały - § 8 oraz § 19 regulaminu aplikacji adwokackiej, bowiem obie te normy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o skreśleniu aplikanta adwokackiego z listy aplikantów. Decyzja taka zapaść może wyłacznie na podstawie przepisów ustawy prawo o adwokaturze. Przepis art. 58 pkt 12) lit. b) jednoznacznie określa zakres regulacji, jaki może być zawarty w regulaminie aplikacji adwokackiej. Wskazał jednocześnie, że § 8 regulaminu aplikacji adwokackiej stanowi powielenie zapisu art. 79 ust. 2 p.o.a., co oznacza, iż nie może być interpretowany inaczej niż cyt. przepis ustawy. W ocenie skarżącego systematyka przepisu art. 79 ust. 2 p.o.a. świadczy o tym, że reguluje on niezawinione przyczyny skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata nie może być oceniana przez jedno tylko kryterium samego wyniku z kolokwium również dlatego, że wiedza danego aplikanta w trakcie odbywania aplikacji adwokackiej sprawdzana jest na wielu płaszczyznach, w tym na płaszczyźnie praktycznego wykonywania zawodu i umiejętności bezpośredniego stosowania prawa. Z przedstawionych ORA dokumentów wynika natomiast, że przez cały okres odbywania aplikacji adwokackiej wykazał się nie tylko dobrą znajomością przepisów, ale również dużą umiejętnością ich zastosowania w praktyce. Skarżący zarzucił, że kolokwium z [...] listopada 2007 r. nazwane przez Okręgową Radę Adwokacką[...] ,,rocznym", w istocie nie mogło być za takie uznane, bowiem nie obejmowało swoim zakresem całego materiału szkolenia. Odnośnie zarzutów proceduralnych, skarżący wskazał, iż uzasadnienie prawne decyzji uznaniowej nie może stanowić powtórzenia podstawy prawnej, jak to ma miejsce w decyzji ORA, lecz wyraźnie sformułowanie prawnych konsekwencji opartych na dokumentach i faktach. Treść decyzji winna być logicznym wnioskiem z przytoczonych faktów i ich prawnej oceny. Skarżący podniósł nadto brak możliwości wypowiedzenia się co do faktów będących podstawą decyzji, co świadczy o uchybieniu treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającym ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego. Podniósł ponadto, iż skarżący pominął kwestię jego uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu od decyzji o wpisie aplikanta na listę, co oznacza iż data wydania decyzji przez ORA o wpisie nie jest jeszcze ostateczną datą od której można mówić o prawomocnym wpisie na listę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Analizowana pod tym kątem skarga, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości oraz utrzymana nią w mocy uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, a także uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej [...] nie naruszają prawa. Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż Okręgowa Rada Adwokacka [...] wydała uchwałę w sprawie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich nie mając podstawy prawnej dla podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia, opierając się wyłącznie na uregulowaniach zawartych w regulaminie aplikacji adwokackiej, tj. § 8 i § 19. Zgodnie z wolą Ustawodawcy zawartą w art. 79 ust. 2 p.o.a. Okręgowa Rada Adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Powyższy przepis znalazł również odwzorowanie w § 8 regulaminu aplikacji adwokackiej. Natomiast w myśl § 19 ust. 1 regulaminu aplikacji adwokackiej, obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przez ORA [...], negatywny wynik kolokwium rocznego stanowił podstawę do stwierdzenia przez Okręgową Radę Adwokacką nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Przywołany zaś przez ORA [...], jako podstawa rozstrzygnięcia art. 44 ust. 1 p.o.a stanowi, iż do zakresu działania Okręgowej Rady Adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. ORA powołała ponadto w podstawie prawnej § 8 oraz § 19 ust. 1 regulaminu aplikacji. Mając na uwadze treść powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, iż podstawą prawną działania Okręgowej Rady Adwokackiej w niniejszej sprawie powinien być art. 79 ust. 2 p. o. a. Należy jednak podkreślić, iż przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, w której decyzja takiej podstawy nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia, bądź wskazuje niewłaściwy przepis w sprawie. Nie ma wątpliwości co do tego, iż podstawą działania ORA był art. 79 ust. 2 ustawy o adwokaturze, który w dacie uchwały miał moc obowiązującą. Wskazanie przez organ art. 44 ust. 1 ustawy jest uchybieniem, jednakże w przedstawionym wyżej stanie rzeczy nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy nie tylko z tego powodu, iż podstawa prawna do podjęcia uchwały w tej dacie istniała, ale również z uwagi na konwalidowanie tego uchybienia przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji. Mając na względzie konstrukcję przepisu art. 79 ust. 2 p.o.a., przyznającego Okręgowej Radzie Adwokackiej możliwość skreślenia aplikanta z listy, jeżeli uzna ona jego nieprzydatność do wykonywania zawodu, stwierdzić należy, iż wydana na tej podstawie decyzja posiadać będzie charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, nie można postawić zarówno organom samorządu adwokackiego, jak i Ministrowi Sprawiedliwości zarzutu dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokonały one oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i na jego podstawie właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy pozwalający na stwierdzenie, że zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o stwierdzeniu nieprzydatności skarżącego do wykonywania zawodu adwokata. Wbrew zarzutom skargi, oprócz negatywnego wyniku kolokwium rocznego, organy brały pod uwagę inne okoliczności, w tym fakt, że skarżący nie uczestniczył w 16 z 24 zajęć szkoleniowych, których to nieobecności nie usprawiedliwił. Nie mniej jednak oceniły, iż warunkiem sine qua non prawidłowego wykonywania zawodu jest wiedza aplikanta, potwierdzona zdanym egzaminem. Pozostałe predyspozycje osobiste, wskazujące na łatwość kontaktu z klientem, czy zręczność w występowaniu przed sądem, mogą jedynie tę ocenę uzupełniać, lecz nie stanowić Zdaniem Sądu, niezasadnym jest zatem zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi się kierował. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów przed wydaniem kolejnych rozstrzygnięć, podkreślić należy, iż w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. (sygn. akt FPS 6/04) przedmiotowe naruszenie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący miał możność na etapie postępowania odwoławczego ustosunkować się do wszystkich podnoszonych przez organy argumentów, a zatem fakt, iż nie był powiadamiany w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu kolejnego etapu trójinstancyjnego postępowania administracyjnego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zarzut skarżącego, że przeprowadzone kolokwia nie miały charakteru kolokwium rocznego z uwagi na zawężony zakres materiału, nie może się ostać w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Stosownie do § 20 regulaminu, termin kolokwium rocznego wyznacza Okręgowa Rada Adwokacka w drodze uchwały. W niniejszej sprawie uchwałą z [...] października 2007 r. ORA [...] dopuściła skarżącego do kolokwium rocznego. Był on więc w pełni świadomy, iż przystępuje do kolokwium rocznego, a nie częściowego. Zgodnie z § 18 regulaminu aplikacji adwokackiej, kolokwium roczne składa się z przedmiotów objętych szkoleniem. Nadmienić przy tym należy, iż uregulowania Rozdziału IV regulaminu aplikacji nie wprowadzają wymogu objęcia egzaminem rocznym wszystkich przedmiotów objętych szkoleniem. Sąd nie podziela także zarzutu skargi, co do wydania uchwały przez ORA [ ...] uszeniem terminu zakreślonego w art. 79 ust. 2 p.o.a. Istotnie, zmiana regulaminu aplikacji poprzez dodanie w § 1 pkt 4, stanowiącego, iż datą rozpoczęcia aplikacji adwokackiej zaliczanej do ustawowego okresu odbywania aplikacji jest początek pierwszego roku szkoleniowego, miała miejsce po wydaniu uchwały przez ORA. Jednakże z tego faktu nie można wnosić, iż przed wprowadzeniem tej zmiany aplikacja rozpoczynała się z chwilą podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów. Aby skarżący mógł skutecznie odbywać aplikację musiały zostać spełnione następujące warunki: Minister Sprawiedliwości nie zgłosił sprzeciwu (co potwierdza pismo z dnia 19 kwietnia 2006 r.), a sam skarżący składa ślubowanie (co miało miejsce w dniu 10 maja 2006 r.). Samą aplikację zaczął odbywać od dnia [...] czerwca 2006 r., co potwierdza zaświadczenie ORA z dnia [...] czerwca 2006 r. Podkreślić należy, że zgodnie z § 1 pkt 2 regulaminu aplikacji, aplikant pozostaje przez czas trwania aplikacji w korporacyjnym stosunku szkolenia z okręgową radą adwokacką. Skarżący nie mógł więc odbywać aplikacji, jeżeli w takim stosunku nie pozostawał, co trwało do dnia 1 czerwca 2006 r. Dopiero od tej daty należało więc liczyć dwuletni okres odbywania aplikacji, w trakcie którego ORA mogła skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 79 ust. 2 p.o.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi