II OSK 816/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/09 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w O. na bezczynność Wojewody Małopolskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] z siedzibą w O. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] grudnia 2003 roku dotyczącego wydania decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 160 kpa (sygn. akt II SAB/Kr 9/09). Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Wojewoda Bielski decyzją z dnia [...] lipca 1996 roku uznał za nieważne decyzje z [...] lipca 1995 roku oraz z [...] października 1995 roku o udzieleniu Spółce z o.o. [...] - poprzednikowi prawnemu skarżącej - pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda Bielski decyzjami z dnia [...] września 1997 r. i z dnia [...] grudnia 1998 r., działając na podstawie art. 160 kpa, przyznał Spółce [...] sp. z o.o. odszkodowanie za straty poniesione w związku ze stwierdzeniem nieważności obu decyzji. W dniu [...] grudnia 2003 r. Spółka [...] S.A. w O., następca prawny Spółki [...], złożyła wniosek o wydanie na podstawie art. 160 § 1 i 4 kpa decyzji przyznającej wynagrodzenie za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej na kwotę 5.606.755,00 złotych, wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., sygn. akt K. 20/02, zgodnie z którym stwierdzono niezgodność z art. 77 Konstytucji art. 160 kpa. w części ograniczającej ustalania odszkodowania tylko do wartości rzeczywiście poniesionej szkody. Skarżąca wskazała, że brak tego ograniczenia znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia [...] października 1997 r., czyli od dnia wejścia w życie Konstytucji RP. Tym samym możliwość dochodzenia wynagrodzenia pełnej szkody nie jest uzależniona od daty zdarzenia, ale od chwili powstania szkody, jaka z tego zdarzenia wynika. W przypadku szkody narastającej świadczenie odszkodowawcze jest świadczeniem ciągłym i tym samym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] września 2003 r. możliwym jest pełne dochodzenie odszkodowania. We wniosku wskazano, że wyliczając wysokość szkody w zakresie utraconych korzyści przyjęto, że strona skarżąca utraciła korzyści za okres ostatnich 7 lat. Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...] lutego 2004 r. ([...]), powołując się na art. 64 § 2 kpa, wezwał adwokata A.K., pełnomocnika Spółki [..] S.A., o przedłożenie uwierzytelnionego odpisu udzielonego pełnomocnictwa do reprezentowania strony w tej sprawie oraz wyjaśnienie, czy wniosek z [...] grudnia 2003 r. dotyczy wznowienia postępowania o odszkodowanie, zakończonego decyzjami ostatecznymi Wojewody Bielskiego o przyznaniu odszkodowania z dnia [...] września 1997 r. oraz z [...] grudnia 1998 r., czy też wszczęcia nowego, odrębnego postępowania, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi w dniu [...] marca 2004 r. (k.134 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 roku (k. 232 akt adm.) pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że wniosek tej Spółki z [...] grudnia 2003 r. nadal jest niezałatwiony i jest on nowym wnioskiem o wypłatę odszkodowania, obejmującym szkody innego rodzaju niż objęte wcześniejszym wnioskiem poprzedzającym wydanie decyzji z 1998 r. Ta okoliczność, to znaczy złożenie nowego wniosku, w sposób oczywisty wynikała z jego treści i niezrozumiałym jest bezczynność organu. Ponadto wniosek z [...] grudnia 2003 r. nie był objęty żadnymi brakami formalnymi i tym samym pełnomocnik Spółki wniósł o niezwłoczne załatwienie merytoryczne sprawy na podstawie art. 160 kpa. W związku z pismem złożonym przez pełnomocnika Wojewoda wezwał go do sprecyzowania czy przedmiotowy wniosek jest wnioskiem w trybie art. 160 § 4 i 5 kpa, czy wnioskiem o wznowienie postępowania bądź zażaleniem na bezczynność, a ponadto wezwał do doręczenia uwierzytelnionego odpisu udzielonego pełnomocnictwa. Jednocześnie organ poinformował pełnomocnika, że wobec nieuzupełnienia w terminie braków formalnych wniosek z dnia [...] grudnia 2003 roku został pozostawiony bez rozpoznania. W wyznaczonym siedmiodniowym terminie pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że wniosek z [...] grudnia 2003 r. jest nowym wnioskiem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, dołączając odpis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz pełnomocnictwo dla adwokatów A. K., R. K., H. G. i K. Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. W dniu [...] maja 2008 roku Spółka wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Wojewody Małopolskiego polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania oraz wniosła o wyznaczenie 2-tygodniowego terminu do załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem z [...] grudnia 2003 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 roku odmówił uwzględniania zażalenia skarżącej. Motywując rozstrzygnięcie wskazał, że wniosek Spółki [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wywołał żadnych skutków prawnych wobec nieusunięcia jego wad formalnych w terminie. Tym samym Wojewoda Małopolski nie dopuścił się bezczynności, ponieważ wniosek Spółki o ustalenie odszkodowania z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku [...] S.A. z siedzibą O. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego wynikającą z niezałatwienia w ustawowym terminie wniosku złożonego Wojewodzie Małopolskiemu w dniu [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi podano, że Wojewoda Małopolski w dalszym ciągu nie rozpoznał jej wniosku o wypłatę odszkodowania i nie zakończył wszczętego nim postępowania w terminie do tego przewidzianym. Skarżąca podniosła, iż czynności podejmowane przez Wojewodę miały na celu wyłącznie przeciągnięcie postępowania oraz, co zasługuje na szczególne podkreślenie, uchylenie się od wydania decyzji rozstrzygającej wniosek [...] S.A. w O. oparty o art. 160 § 1 i 4 kpa. To zaś zmierzało do bezpodstawnego pozbawienia Spółki [...] S.A. prawa uzyskania przysługującego tej Spółce naprawienia szkody (odszkodowania) oraz prawa dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym z uwagi na czasową niedopuszczalność drogi sądowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2005 roku, [...], LEX nr [...]). Konieczność wyraźnego zakończenia postępowania administracyjnego, nawet jeśli nie jest to dokonywane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko w drodze zawiadomienia wnioskodawcy i dokonania adnotacji w aktach, wynika z zasad praworządności i pisemności postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że obowiązek poinformowania wnioskodawcy o zakończeniu postępowania administracyjnego jest również konsekwencją zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 kpa). Zdaniem skarżącej wniosek z dnia [...] grudnia 2003 r. był poprawny pod względem formalnym i wszczął postępowanie administracyjne. Brak wydania decyzji administracyjnej lub stosownego zawiadomienia strony skarżącej skutkuje tym, że Wojewoda pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno - techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. Organ zauważył, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej w trybie art. 160 kpa w związku z decyzjami administracyjnymi wymienionymi we wniosku skarżącej toczyło się wcześniej przed organami administracji i zostało zakończone wyrokiem sądu cywilnego. Dlatego też doprecyzowanie żądania strony w tym przedmiocie było niezbędne. Uzupełnienia wymagał też brak w postaci niedołączenia do wniosku dowodu udzielenia pełnomocnictwa. Wezwanie organu z [...] lutego 2004 roku nie zostało zrealizowane w terminie. Nie mogło zostać potraktowane, jako odpowiedź na to wezwanie, pismo strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2007 roku, które Wojewoda potraktował jako nowe podanie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności wyraźnego zakończenia postępowania nawet jedynie w drodze zawiadomienia organ podał, że pogląd ten nie jest powszechnie akceptowany, w odróżnieniu od poglądu przyjętego w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych i komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których dominuje teza o braku konieczności wydania decyzji lub zawiadamiania strony o nie podejmowaniu żadnych działań w przypadku nieuzupełnienia braków w zakreślonym terminie. WSA w Krakowie oddalił skargę. Ustalił, że skarga dotyczyła wniosku Spółki z dnia [...] grudnia 2003 roku, który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2003 roku. Wprawdzie w toku postępowania zamiennie posługiwano się datami [...] grudnia 2003 r. i [...] grudnia 2003 r., ale dotyczą one jednego i tego samego wniosku, a pierwsza z tych dat oznacza datę zamieszczoną na wniosku a druga - datę wpływu wniosku do Wojewody Małopolskiego. Powołując się na treść art. 35 § 3 kpa Sąd stwierdził, że organ powinien zakończyć postępowanie w terminie miesiąca, ewentualnie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie zauważył, że Wojewoda słusznie wezwał skarżącą do przedłożenia pełnomocnictwa. Brak doręczenia pełnomocnictwa w przypadku, gdy za stronę czynności podejmuje pełnomocnik stanowi brak formalny wniosku. Prawidłowe, w ocenie Sądu I instancji, było także wezwanie do sprecyzowania żądania Spółki. W związku z niewywiązaniem się przez skarżącą w terminie z nałożonego obowiązku organ prawidłowo pozostawił wniosek z dnia [...] grudnia 2003 roku bez rozpoznania. Sąd I instancji wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zauważył również, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy pozostawienia podania bez rozpoznania. Zagadnienie to jest sporne zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie. Powołując poglądy świadczące o konieczności wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej, Sąd I instancji przychylił się do przeciwnego stanowiska, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie". Zdaniem WSA w Krakowie żaden z obowiązujących przepisów nie pozwala na wydanie w takiej sytuacji decyzji lub postanowienia. Wprawdzie organ administracji mógł poinformować stronę skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, ale brak tego powiadomienia nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Takie bowiem powiadomienie nie jest ani aktem administracyjnym, ani też inną czynnością która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od tego, czy organ administracyjny pozostawia wniosek bez rozpoznania nie informując o tym strony, czy też informując o tym stronę - stronie niezadowolonej z takiego zakończenia "rozpoznania" jej wniosku służy zażalenie, a potem skarga na bezczynność organu i z takiej możliwości strona skarżąca w tej sprawie skorzystała. Skarga na bezczynność została wniesiona przez stronę skarżącą, aczkolwiek jej wniesienie nie było uzależnione od zawiadomienia strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 9 kpa zawierającego zasadę informowania stron o okolicznościach prawnych oraz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, Sąd I instancji zauważył, że w wezwaniu z dnia [...] lutego 2004 r. pełnomocnik strony skarżącej został poinformowany o okolicznościach prawnych braku uzupełnienia wniosku strony z [...] grudnia 2003 r. Zatem zarzut ten Sąd uznał za niezasadny, w szczególności w sytuacji, gdy strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), a tym samym nie istniała przesłanka "nieznajomości prawa". W związku z powyższym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie nie można było zarzucić Wojewodzie Małopolskiemu bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2003 r. bowiem wniosek ten, zgodnie z art. 64 § 2 w związku z art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego został prawidłowo pozostawiony bez rozpoznania. Skarga kasacyjna od niniejszego wyroku została wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w O., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7 art. 8, art. 10 § 3, art. 33 § 3, art. 35 § 3 oraz art. 64 § 2 kpa, co doprowadziło do oddalenia skargi Spółki. Powołując się na wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wbrew dokonanej przez Sąd I instancji ocenie wniosku z dnia [...] grudnia 2003 roku, wniosek ten zawierał wszystkie elementy niezbędne do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za wydanie decyzji niezgodnych z prawem, a tym samym stanowił podstawę wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie kasatora nie powstały przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie art. 64 § 2 kpa. Wskazał on ponadto, że nawet przyjmując, że zachodziły wątpliwości co do prawidłowości formalnej wniosku, to powinny one zostać rozwiane pismem Spółki z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz pismem z dnia [...] czerwca 2007 roku, które precyzowały wniosek z dnia [...] grudnia 2003 roku. Zatem pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 grudnia 2003 roku naruszało nie tylko powołany art. 64 § 2 k.p.a., ale także pozostawało w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego statuowanymi w art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa. Strona skarżąca podała ponadto, że nierozpoznanie wniosku obejmującego również wymienione powyżej pisma w powiązaniu z upływem terminu ustawą określonego załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 § 3 kpa) oznaczało, że Wojewoda Małopolski pozostawał i nadal pozostaje w zwłoce w załatwieniem sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki [...] z [...] grudnia 2003 roku. Okoliczność ta mająca fundamentalne znaczenie dla rozpatrzenia skargi na bezczynność Wojewody Małopolskiego została całkowicie pominięta przez Sąd I instancji, co znajduje potwierdzenie w tym, że Sąd I instancji w ogóle się do niej nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zatem w pełni uprawnione jest twierdzenie, że kwestii tej w ogóle nie badał. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym Wojewoda nie miał obowiązku zawiadomienia skarżącej Spółki o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, powołując się przy tym na odmienne stanowisko Sądu Najwyższego w tym przedmiocie (uzasadnienie uchwały SN z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00). W ocenie skarżącej, organ nie informując Spółki o zakończeniu postępowania i nie dokonując stosownej adnotacji w aktach sprawy nie zakończył postępowania i nadal je prowadzi. Powyższe zaniechania organu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, są o tyle istotne, że miały na celu uniemożliwienie Spółce realizacji słusznych roszczeń cywilnoprawnych na skutek tzw. czasowej niedopuszczalności drogi sądowej. Organ podejmował wszak wszelkie dostępne mu środki zmierzające do uniknięcia odpowiedzialności cywilnoprawnej za akty administracyjne wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że wniosek Spółki z [...] grudnia 2003 r. nie spełniał przewidzianych prawem wymogów wynikających z art. 64 § 2 kpa. Po pierwsze skarżąca nie załączyła do wniosku sporządzonego przez pełnomocnika dokumentu pełnomocnictwa, a po drugie, skoro [...] S.A. (wcześniej [...] S.A.) we wcześniejszym okresie występowała o wydanie decyzji odszkodowawczej w trybie art. 160 kpa i takie decyzje były wydawane, były też wydane wyroki w sprawie cywilnej, to organ miał prawo domagać się , zwłaszcza od profesjonalnego pełnomocnika wskazania trybu załatwienia sprawy. Ponadto organ stwierdził, że pismo [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie mogło rozwiać wątpliwości organu, albowiem nie było wnioskiem spełniającym wymogi z art. 63 § 2 kpa. Pismo to nie mogło być traktowane jako swego rodzaju uzupełnienie wniosku z [...] grudnia 2003 r. czy też odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2004 r. ponieważ wniosek z [...] grudnia 2003 r. nie wywołał skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania. Zdaniem Wojewody pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2003 r. i [...] kwietnia 2007 r. nie stanowiły "całości" i nie obligowały Wojewody do prowadzenia postępowania w sprawie. Każde z tych pism należało traktować tak jak uczynił to organ, czyli jako samodzielne podanie w rozumieniu art. 63 kpa. Sąd I instancji nie musiał się do tego zarzutu ustosunkowywać ponieważ złożona skarga dotyczyła bezczynności organu w sprawie wniosku z [...] grudnia 2003 r., a nie bezczynności dotyczącej wniosku z [...] kwietnia 2007 r. Organ podzielił pogląd Sądu I instancji, iż nie było konieczne informowanie pełnomocnika skarżącej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutu celowego działania, polegającego na uniemożliwieniu Spółce dochodzenia roszczeń cywilnych, organ podał, że w sytuacji nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa przysługuje stronie zażalenie na bezczynność, a następnie w zależności od dalszych działań organów administracji skarga do sądu administracyjnego. Z uprawnienia tego skarżąca mogła skorzystać już w kwietniu 2004 r., czego nie zrobiła przez prawie 5 lat, natomiast teraz rzekomą bezczynnością organu usprawiedliwia własny brak aktywności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 149 p.p.s.a w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 3, art. 33 § 3, art. 35 § 3 oraz art. 64 § 2 kpa, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy była ona uzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że wniosek z dnia [...] grudnia 2003 roku spełniał wszelkie przewidziane prawem wymogi formalne, konieczne do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stąd też, zastosowanie przez organ instytucji określonej w art. 64 § 2 kpa było niezasadne. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, iż nie znajduje on uzasadnienia w stanie faktycznym, który nie został zakwestionowany. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że pełnomocnik skarżącej Spółki (adw. A. K.) pismem z dnia [...] lutego 2004 roku został wezwany przez Wojewodę do uzupełnienia braków formalnych pisma w postaci uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa oraz wyjaśnienia charakteru wniosku. Mimo prawidłowego wezwania zawierającego także pouczenie o skutkach niewywiązania się z niego, nie zostały one uzupełnione w terminie. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednym z takich braków jest niewątpliwie brak dokumentu pełnomocnictwa. Zatem wezwanie do uzupełnienia tego braku było jak najbardziej zasadne. Abstrahując już od zasadności wzywania strony skarżącej do sprecyzowania treści żądania, niezłożenie pełnomocnictwa, w terminie wskazanym w wezwaniu, musiało skutkować pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Podkreślić przy tym trzeba, że pisma strony skarżącej z [...] kwietnia 2007 roku oraz [...] czerwca 2007 roku nie mogły w żaden sposób konwalidować braków pisma z [...] grudnia 2003 roku, gdyż zostały wniesione długo po upływie określonego w ustawie siedmiodniowego terminu. Nie jest również zasadny zarzut kasatora, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych powinno zostać skierowane bezpośrednio do strony, a nie do jej pełnomocnika, bowiem w świetle wskazanego wyżej przepisu (art. 64 § 2 kpa), do uzupełnienia braków formalnych wzywa się wnoszącego pismo, a w przedmiotowej sprawie pismo z dnia [...] grudnia 2003 roku zostało wniesione przez pełnomocnika, a nie przez Spółkę. W związku tym organ prawidłowo uznał, że adresatem wezwania powinien być pełnomocnik skarżącej, który był autorem wniosku. Kolejną kwestią, podniesioną przez autora skargi kasacyjnej, jest forma pozostawienia podania bez rozpoznania w rozumieniu art. 64 § 2 kpa. Przepis ten, ani żadne inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne, nie wyjaśnia charakteru prawnego tej czynności. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że pozostawienie bez rozpoznania podania o wszczęcie postępowania, na podstawie art. 64 k.p.a., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, bądź postanowienia. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702, wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1268/07, Lex nr 503717, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997 r. Nr 3, poz. 114, postanowienie NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 404/07 Lex nr 472369). Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia skarżącej o pozostawieniu wniosku z [...] grudnia 2003 roku bez rozpoznania, NSA uznał, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, organ powinien informować strony postępowania o podejmowanych czynnościach, także o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Niemniej jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, brak takiego powiadomienia nie miał istotnego znaczenia w sprawie, gdyż nie jest ono aktem podlegającym skardze do sądu administracyjnego. Stronie niezadowolonej z takiego zakończenia postępowania przysługuje skarga na bezczynność organu. W tym miejscu trzeba podkreślić, że strona skarżąca została pouczona o konsekwencjach nieuzupełnienia wniosku. Nie bez znaczenia jest też okoliczność reprezentowania strony przez zawodowego pełnomocnika, od którego należy wymagać szczególnej staranności w prowadzeniu spraw swojego mocodawcy. W świetle przedstawionych wyżej argumentów za niezasadny należy uznać zarzut naruszania art. 33 § 3 kpa oraz art. 35 § 3 kpa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Faktem jest, że pełnomocnik skarżącej Spółki dołączył do akt sprawy prawidłowy dokument pełnomocnictwa, ale uczynił to długo po upływie terminu do uzupełnienia tego braku, w sytuacji, gdy obowiązany był zrobić to przy pierwszej czynności proceduralnej. Działanie takie nie może przynieść zamierzonego skutku w postaci naprawienia braków formalnych pisma. Natomiast art. 35 § 3 kpa określa ogólny termin do załatwienia sprawy administracyjnej. Termin ten, jak wspomniano nie mógł zostać przez organ przekroczony, gdyż z uwagi na nieuzupełnione braki formalne pisma, postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło zostać w ogóle wszczęte. W podstawie skargi kasacyjnej kasator wskazał również na naruszenie art. 6, 7, 8 i 10 § 3 kpa. Przepisy te zawierają ogólne zasady procedury administracyjnej tj. zasadę legalności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę czynnego udziału storn w postępowaniu administracyjnym. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak na czym te naruszenie miało polegać. W uzasadnieniu odniósł się do art. 10 § 3 kpa, który określa formę i przesłanki odstąpienia przez organ od obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie trudno dopatrzyć się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zauważyć należy, że organ prawidłowo wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku i miał prawo oczekiwać, iż ten jako profesjonalista będzie świadomy skutków niewywiązania się z tego obowiązku. Trzeba też podkreślić, że pełnomocnik skarżącej nie wykazywał zainteresowania przedmiotową sprawą od lutego 2004 roku, kiedy to otrzymał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma, do kwietnia 2007 roku, gdy postanowił wyjaśnić wątpliwości organu dotyczące pisma z [...] grudnia 2003 roku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a.