II SA/Ke 30/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. sprawy ze skargi Z. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół i placówek niepublicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 3 pkt 6 lit b, § 8 ust 1, 2 i 3; II. w pozostałej części oddala skargę; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rada Powiatu w dniu [...] na podstawie art. 4 ust 1 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Powiatu niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym. W § 1 w zw. z § 2 pkt 4 i 5 powołanej uchwały określono, że uchwała dotyczy niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, o których mowa w art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty i placówek niepublicznych, o których mowa w art. 90 ust. 3a cyt. ustawy. Stosownie do postanowień § 3 ust. 3 pkt 6 lit. b uchwały wniosek powinien zawierać zobowiązanie do przekazywania organowi dotującemu danych statystycznych, zgodnie z ustawą z 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm.). W § 4 stwierdzono, że szkoły niepubliczne nie posiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 90 ust. 3b ustawy mogą otrzymywać dotacje z budżetu Powiatu, w miarę posiadanych przez Powiat środków finansowych. W § 8 uchwały postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach przyznana dotacja ulega wstrzymaniu (ust. 1). Podstawą do wstrzymania dotacji są w szczególności: nie przekazanie informacji oraz danych, o których mowa w § 3 ust. 3 pkt 6 (pkt 1 ust. 2), nierozliczenie dotacji - zgodnie z § 7 (pkt 2 ust. 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przez szkołę lub placówkę (pkt 3 ust. 2), cofnięcie szkole uprawnień szkoły publicznej (pkt 4 ust. 2). W przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 2 pkt 3 i 4 wstrzymanie dotacji następuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym te okoliczności wystąpiły (ust. 3 § 8). W uzasadnieniu uchwały podano, że aktualizacja przepisów prawa lokalnego została spowodowana zmianą zapisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty dotyczących dotowania szkół niepublicznych, w szczególności w kwestii przekazywania dotacji na konto szkoły, a nie jak dotychczas - organu prowadzącego, ustalania rzeczywistej liczby uczniów lub wychowanków stanowiącej podstawę naliczania dotacji, a także sposobu rozliczania otrzymanych dotacji przez organy prowadzące. Pismem z dnia 6 listopada 2008r. Z. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w § 3 pkt 6 lit b, § 4, § 8 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 9 uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...]. Rada Powiatu w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznając, że wezwanie nie zostało uwzględnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. zaskarżył w części uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 pkt 6 lit. b, § 4, § 8 ust. 1, 2 i 3. Skarżący powołując art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stwierdził, że ustawodawca zobowiązał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania w drodze uchwały, trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom oświatowym, których prowadzenie należy do właściwości tej jednostki. Uchwała podjęta w tym trybie powinna określać stawkę dotacji na jednego ucznia oraz tryb przyznawania i rozliczania dotacji natomiast brak jest podstaw do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu obowiązków przyznania i przekazania dotacji. Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniła w całości skargę Z. poprzez podjęcie w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Powiatu niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym, mocą której uchylono zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu Nr [...]. Ponadto wniosek o oddalenie skargi skarżąca uzasadniła brakiem wykazania przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny bądź uprawnienie, zgodnie z wymogami art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2009r. skarżący wskazał, że jako stowarzyszenie prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które korzysta z dotacji oświatowych od różnych powiatów, w tym powiatu [...], swój interes prawny do zaskarżenia wspomnianej uchwały upatruje w treści art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Uchwała kształtuje sferę praw i obowiązków podmiotu dotowanego i tym samym implikuje istnienie po stronie tego podmiotu interesu prawnego wyrażającego się w możliwości żądania aby owa relacja uprawnienie - obowiązek była zgodna z prawem. - § 3 ust. 3 pkt 6 lit. b uchwały narusza interes prawny Z. poprzez kreowanie obowiązku nie mającego oparcia w żadnym przepisie ustawy o systemie oświaty; - § 4 uchwały zamiast określać konkretną stawkę dotacji wprowadza element uznaniowości; - § 8 ust. 1, 2 i 3 są uregulowaniami nie mającymi legitymacji ustawowej do ich określenia. Stowarzyszenie podniosło, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednik art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym) to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne tej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Powiatu niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie wyczerpało tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 6 listopada 2008r. Skargę wniesiono w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi rady powiatu na wezwanie do usunięcia naruszenia wyrażonej w uchwale Nr [...] z dnia [...] o nieuwzględnieniu stanowiska Z. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu zostały spełnione. Z uwagi na regulację powołanego art. 87, oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu oznacza, że podmiot wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem ale, że ten interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 87 w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżący posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...]. Stowarzyszenie jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie powiatu buskiego i korzystający z dotacji oświatowych posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu Skarżący wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza sferę praw i obowiązków wynikających z ustawy o systemie oświaty. W pierwszej kolejności należało rozważyć podniesiony przez radę powiatu zarzut bezprzedmiotowości postępowania sądowego z uwagi na uwzględnienie w całości skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez podjęcie w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Powiatu niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym, mocą której uchylono zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu Nr [...]. W tym miejscu należy dodać, iż pismem z dnia 9 marca 2009r. Powiat poinformował o tym, że powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] Nr 48 pod poz. 701. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchylenie przez radę powiatu zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zdaniem Sądu, zastosowanie powołanego przepisu doznaje ograniczenia w przypadku wniesienia skargi opartej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Stosownie bowiem do treści art. 147 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę rady powiatu powoduje stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, albo stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 82 ustawy o samorządzie powiatu, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1 art. 87). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust.2 art. 87). Z uregulowań zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu wynika, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu (pkt 3 ust. 2 art. 40). Z tych względów zaskarżoną uchwałę zawierającą normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, odnoszące się do zarządzania mieniem powiatu należało uznać za akt prawa miejscowego. To zaś oznacza, że pomimo upływu 1 roku od jej podjęcia w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem Sąd zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 147 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc natomiast uchylenie przez radę powiatu uchwały powoduje skutek ex nunc. Konkludując, nie można uznać, aby uchylenie przez radę powiatu zaskarżonej uchwały stanowiło w całości uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. skoro ocena legalności uchwały prowadzi do odmiennych skutków niż wywołanych uchyleniem takiej uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn.akt II OSK 1776/06 opubl. Lex nr 327767). Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że w odniesieniu do § 3 ust. 3 pkt 6 lit. b, § 8 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały są one oparte na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Art. 90 ust. 2a dotyczy dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, zaś ust. 3a tego artykułu dotyczy dotacji dla placówek niepublicznych, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę (placówkę) przedstawi organowi właściwemu do udzielania dotacji, planowaną liczbę uczniów (wychowanków) nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Z treści § 3 ust. 3 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały wynika, że zobowiązano niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych o których mowa w art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz placówki niepubliczne o których mowa w art. 90 ust. 3a tej ustawy do przekazywania organowi dotującemu danych zgodnie z ustawą z dnia 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej, bez sprecyzowania zakresu tych danych. Takie unormowanie prowadzi do wniosku, że od szkoły lub placówki mogą być żądane przez organ dotujący informacje wykraczające ponad potrzebę prawidłowego ustalenia i rozliczenia dotacji, a tym samym niezgodnie z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie można również uznać, że określenie w § 8 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały podstaw wstrzymywania dotacji jest równoznaczne z uprawnieniem rady powiatu do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne, nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych. Podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego, iż kwestie dotyczące podstaw wstrzymywania dotacji nie wchodziły w zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że zawiera regulację dotyczącą szkół niepublicznych nieposiadających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych, o których mowa w art. 90 ust. 3b ustawy, a zatem nie objętych jak wynika z treści § 1 zakresem przedmiotowym tej uchwały. Nadto godzi się podnieść, że skarżący nie wykazał, że jest podmiotem prowadzącym szkoły i placówki wymienione w treści § 4 zaskarżonej uchwały, a w związku z tym nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu tej części uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] w części dotyczącej § 3 ust. 3 pkt 6 lit. b, § 8 ust. 1, 2 i 3. Stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym stwierdzono ich nieważność do czasu uprawomocnienia się wyroku oznacza, że uchwała w tej części nie wywołuje skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok nie jest jeszcze prawomocny.