VI SA/Wa 2581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku A. S.A., skarżącej w niniejszej sprawie, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym autostrady [...] w mieście P. umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2007 r. P. Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wyrażenie zgody na zlokalizowanie linii światłowodowej w pasie drogowym autostrady [...] w P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ zwrócił się do A. o uzgodnienie i wydanie zgody. Skarżąca negatywnie zaopiniowała zaproponowany przebieg planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 5 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) zezwolił na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym autostrady [...] w P.. P. nie złożyła odwołania od tej decyzji. Natomiast skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został podpisany przez wiceprezesa zarządu. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu skarżąca będąc podmiotem współdziałającym nie ma legitymacji do złożenia tego środka zaskarżenia, bo nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę od tej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 235/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję (pkt 1), stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) i zasądził na rzecz skarżącej 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Zdaniem Sądu doszło do naruszenia reguł procedury administracyjnej mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został bowiem podpisany przez jednego członka zarządu tj. niezgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w rejestrze przedsiębiorców KRS. Organ był zatem zobowiązany do wezwania strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia powyższego braku formalnego pisma. Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącej organ wezwał stronę do podpisania wniosku przez osoby uprawnione do reprezentacji zgodnie z zapisami w rejestrze przedsiębiorców i po usunięciu braków wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję nr [...] mocą, której umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zezwalającą na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym autostrady [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w myśl art. 19 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 powołanej ustawy, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad. Zgodnie z art. 5.2 Aneksu nr [...] do Umowy Koncesyjnej na budowę i eksploatację autostrady płatnej [...] na odcinkach Ś.-P., P.-K. z dnia [...] września 1997 r. zawartego [...] października 1999 r. między Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej, a spółką A. koncesjonariusz wyraża zgodę na korzystanie z pasa drogowego autostrady m.in. w celu budowy, eksploatacji i utrzymania przewodów telekomunikacyjnych. Nie może jednak odmówić wyrażenia zgody, jeżeli proponowana inwestycja nie narusza w istotny sposób budowy lub eksploatacji obiektów przez koncesjonariusza. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że skarżąca wykonuje większość zadań związanych z zarządzaniem autostradą oraz jest podmiotem uzgadniającym planowane inwestycje w pasie drogowym autostrady, w pozostałym zakresie zarządcą autostrady jest organ. Tym samym nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma żadnych uprawnień. Tak, jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93 organ współdziałający nie może wnieść odwołania od decyzji ani skargi do Sądu. W tym stanie rzeczy organ uznał, że skarżąca nie ma legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze od tej decyzji skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące naruszeniem art. 20 powołanej ustawy oraz naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 i art. 138 pkt 3 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, że skarżący jest jedynie podmiotem współdziałającym w postępowaniu o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego autostrady, który nie posiada żadnych uprawnień w tym postępowaniu. Skarżąca, jest jednak stroną umowy dzierżawy zawartej z organem i ten fakt powinien być organowi znany z urzędu, i jako dzierżawca pasa drogowego autostrady na mocy powyższej umowy ma interes prawny w postępowaniu, które dotyczy wydawania zezwoleń na zajmowanie przez inne podmioty pasa drogowego autostrady, objętego ww. umową. Prawo skarżącej do występowania w ww. postępowaniach jako strona, nie jest w żaden sposób, w jej ocenie, ograniczone zakresem uprawnień skarżącej jako zarządcy autostrady, określonych w art. 20 powołanej ustawy. Brak umożliwienia skarżącej zajęcia stanowiska w takim postępowaniu przez odmowę przyznania przymiotu strony nie tylko prowadzi do naruszenia przepisów postępowania ale również przyczynia się do naruszenia przez skarżącą jej obowiązków jako zarządcy autostrady płatnej polegających m.in. na koordynacji pracy w pasie drogowym autostrady i sprawowania szczególnego nadzoru nad takimi pracami w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników autostrady [...], co w konsekwencji oznacza, że skarżąca jest zobowiązana do zapobiegania naruszeniom jej uprawnień określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej obowiązki wynikające z umowy koncesyjnej, umowy dzierżawy, jak i z art. 20 stanowią o jej interesie prawnym i legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji a nadto stwierdzając, że legitymacji w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji linii światłowodowej w pasie drogowym autostrady [...] nie daje skarżącej spółce również fakt podpisania umowy dzierżawy z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad na dzierżawę pasa autostrady, gdyż spółka pełni funkcję zarządcy autostrady z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 powołanej ustawy, a więc podmiotu współdziałającego, a nie strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Ww. decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stronie niezadowolonej z decyzji służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, że skarżąca, która taki wniosek złożyła nie ma przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją organu z dnia [...] czerwca 2007 r. a zatem nie jest legitymowana do złożenia takiego wniosku. Pamiętać jednak należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania może być zatem osoba, której interesu prawnego lub obowiązku prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczy określone postępowanie. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego sytuacji materialnoprawnej. Zdaniem Sądu taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do skarżącej spółki. Spółka, co w sprawie bezsporne, pełni bowiem funkcję zarządcy autostrady na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 ustawy o drogach publicznych. Zatem do jej zadań należą w szczególności te zadania, które zostały wymienione w art. 20 pkt 2-7, 9-16 i 18 powołanej ustawy. Jednym z tych zadań jest koordynacja robót w pasie drogowym, a zatem i sprawowanie szczególnego nadzoru nad takimi pracami. Na skarżącej ciążą zatem obowiązki pozostające w związku z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i 5, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2, ust. 3 i 15 powołanej ustawy zezwalającą na zajęcie pasa drogowego autostrady, której w zakresie wskazanym skarżąca jest zarządcą. W konsekwencji zaś można w takim przypadku stwierdzić, iż działania organu nie pozostają bez wpływu na sferę sytuacji prawnej skarżącej. Strona wskazała nadto, że jest dzierżawcą przedmiotowego pasa drogowego. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji ustaleń w tym zakresie nie czynił. W odpowiedzi na skargę przyznał jednak, że skarżąca jest stroną takiej umowy. Zawarcie przez skarżącą takiej umowy, jej istota i charakter oraz wynikające z niej obowiązki i uprawnienia także wskazują na to, iż w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżącej służy przymiot strony w tym postępowaniu. Takiej oceny nie zmienia fakt, iż należy do niej, jako koncesjonariusza wyrażenie zgody na korzystanie z pasa drogowego m.in. w celu budowy, eksploatacji i utrzymania przewodów telekomunikacyjnych ani też dalszy zapis w aneksie nr [...] do Umowy koncesyjnej co do tego, iż nie może ona odmówić wyrażenia zgody we wskazanych przypadkach. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem powołanego wyżej przepisu wskutek błędnego przyjęcia, iż skarżąca nie ma legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 182 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.