II OSK 1009/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del NSA Jacek Hyla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1328/08 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1328/08 oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. H. W. zwróciła się do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta w C. o interwencję w sprawie zmiany stanu wody na jej działce położonej w C. przy ulicy [...], poprzez zablokowanie naturalnego spływu wód opadowych, co powoduje częste zalewanie południowo-wschodniej częściej jej działki w wyniku zrealizowania nielegalnych inwestycji budowlanych (uszczelnionej podmurówki, budynku gospodarczego i muru o wysokości 2,6 m) na działce przylegającej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzenia oględzin zarówno działki wnioskodawczyni, jak również działki sąsiadki postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta Częstochowy zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na skierowanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie pisma z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności wskazanych przeszkód naturalnego spływu wód opadowych, a mianowicie wybudowanych nielegalnie ogrodzenia na podmurówce, muru w granicy oraz budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Częstochowy odmówił podjęcia zwieszonego postępowania, wskazując, że nie ustąpiły przesłanki zawieszenia, a mianowicie nie zostało rozstrzygnięte zagadnienia wstępne, jednakże wskutek wniesienia przez H. W. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w dniu [...] lipca 2007 r. postanowieniem nr [...] uchyliło wymienione postanowienie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] czerwca 2007 r., a postanowieniem nr [...] stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] września 2006 r. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Prezydent Miasta Częstochowy odmówił wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, skierowanego do współwłaścicieli nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...] (S. W., M. T., B. W. i K. W.). Stwierdzając, że obiekty budowlane na działce przy ulicy [...] nie spowodowały zmiany spływu wód opadowych, lecz ich zatrzymanie, a w szczególności nie nastąpiło ich odprowadzanie ich na grunty sąsiedzkie. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z powodu nieprecyzyjnego ustalenia okoliczności sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, ustaleniu stanu faktycznego na podstawie kolejnych oględzin terenu oraz dołączeniu do akt sprawy opinii Biura Badawczo-Projektowego [...] Sp. z o.o. w C., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Częstochowa odmówił wydania współwłaścicielom nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...] nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu, opierając się na przedłożonej w sprawie opinii biegłych stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenach dawnych pól uprawnych, co wobec spadku terenu od północy ku południowi, ułatwiało taki właśnie przepływ wód. Obecnie teren jest zurbanizowany, co stworzyło naturalne przeszkody w swobodnym odpływie wód. Zarówno działka przy ulicy [...], jak również działka bezpośrednio z nią sąsiadująca przy ulicy [...] są ogrodzone ogrodzeniem na podmurówce, ta ostania działka dodatkowo w granicy posiada budynek gospodarczy oraz mur. Przy uwzględnieniu naturalnego ukształtowania terenu wody opadowe spływają od ulicy [...] w kierunku południowym po linię podmurówki płotu nieruchomości przy [...]. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że ogrodzenie na betonowej podmurówce zostało wykonane w latach 70-tych ubiegłego stulecia i nie potwierdzono powstania nowych obiektów budowlanych, które mogłyby mieć wpływ na zmianę stanu wód po roku 2005. Ustalono bezspornie, że zagospodarowanie terenu graniczącego z działką wnioskującej nie uległo zmianie od wielu lat, a legalność powstania konkretnych obiektów badały w odrębnych postępowaniach organy nadzoru budowlanego. Biegli w swej ocenie wskazali na możliwość wykonania odprowadzania wody, co wymagałoby dodatkowo wykonania m.in. otwartego rowu lub położenia rury kanalizacyjnej lub też wykonanie komory zbiorczej, do której będzie włączony drenaż i pompa. Organ uznał jednak, że brak jest podstaw do zaakceptowania któregokolwiek z zaproponowanych rozwiązań i wydania orzeczenia, które na drodze postępowania administracyjnego umożliwiłoby rozwiązanie konfliktu sąsiedzkiego. Każda ze stron może wystąpić z roszczeniem w drodze powództwa cywilnego, wykazując zakłócenia korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę wskutek działania sąsiadów. Zagadnienia te nie pozostając w kompetencji organów administracyjnych, nie mogą być załatwione decyzją administracyjną . W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. wniosła o jej uchylenie. W jej ocenie samowolnie postawione budynki w granicy południowej jej działki przez właścicieli działki przy ulicy [...], spowodowały zaporę dla naturalnego przepływu wód gruntowych. Podniosła, że naturalny przepływ wód miała spowodować likwidacja podmurówki ogrodzenia na około 1/3 wspólnej granicy. Brak jednoznacznego rozwiązania tej kwestii jest, w jej ocenie, wynikiem "urzędniczych przepychanek". Nie godząc się ze stwierdzeniem organu, iż "zmiana kierunku spływu wód nastąpiła wraz z postępem urbanizacji" stwierdziła, że nastąpiło to wskutek samowoli budowlanych właścicieli sąsiedniej działki, na którą organy przymykają oczy. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stan wody jest wypadkową wielu czynników, przede wszystkich naturalnego procesu urbanizacji terenu. Odpowiedzialnością za taki stan rzeczy, w ocenie Kolegium, nie można obciążyć właścicieli działki przy ulicy [...]. Zmiany w zakresie zabudowy działki przy ulicy [...] miały miejsce kilkanaście lat temu. W ocenie biegłego zmiany stosunków wodnych są wynikiem zagospodarowania terenu przez ludzi i nie można przypisać odpowiedzialności za ich zmianę właścicielom posesji przy [...]. Skomplikowany charakter sprawy został potwierdzony przedłożoną opinią, gdzie wyraźnie stwierdzono, że umożliwienie przepływu wód powierzchniowych przez nieruchomość Pani W. nie rozwiąże problemu. Doprowadzi to bowiem w konsekwencji do podtapiania tej nieruchomości i nieruchomości sąsiedniej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. W., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie naruszenie szeregu przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a także przepisu art. 29 ust.1 ustawy Prawo wodne, wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się z twierdzeniem Kolegium, że zmiana stosunków wodnych jest naturalną konsekwencją urbanizacji terenu. Obiekty, które powstały zgodnie z prawem nie powodują szkód na nieruchomościach sąsiednich, bowiem jedynie nielegalnie wybudowane obiekty przez S. W. doprowadziły do blokowania naturalnego spływu wód opadowych z jej nieruchomości. Zarzuciła, że Kolegium wzięło pod uwagę tylko treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, pomijając całkowicie treść pkt 1 tego przepisu. Dodała też, że wykonana w przyszłości kanalizacji deszczowej ulic [...] i [...] nie rozwiąże problemu, gdyż do ulicy [...] jej działka posiada dostęp z najwyższej części, a do ulicy [...] takiego dostępu nie posiada. Powtórzyła zarzuty niedopuszczalnego współdziałania organów nadzoru budowlanego z organami orzekającymi w sprawie, prowadzącymi do zalegalizowania budowli wykonanych w granicy z jej działką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. swoje stanowisko w sprawie wyraziły uczestniczki postępowania współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ulicy [...], bezpośrednio graniczącej z działką skarżącej, wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca powtórzyła swoje stanowisko, że rozstrzygnięcie Kolegium nierówno traktuje obywateli, całkowicie pomijając jej interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1328/08 oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazując na okresowe zalewanie terenu jej działki, podaje, iż przyczyną tego stanu jest stworzenie przeszkody w swobodnym przepływie wody z kierunku północnego ku południowemu, którą jest, zdaniem skarżącej, szereg obiektów budowlanych wybudowanych przez właścicieli działki od ulicy [...] w granicy z jej działką, a mianowicie podmurówka ogrodzenia oraz budynek gospodarczy i mur. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, w tym potwierdzeniu wskazywanej we wniosku zabudowy na granicy działek, poprawnie ustaliły, że podmurówka dotyczy całego ogrodzenia działki skarżącej, ale też innych działek na tym terenie. Niewątpliwie ogrodzenie na podmurówce stworzyło swoistą zaporę w swobodnym przepływie wód opadowych. Jak wskazano jednak w przygotowanej dla potrzeb niniejszego postępowania opinii, przyczyny takiego stanu rzeczy są złożone. Naturalne ukształtowanie terenu decyduje, że spływ wody następuje od strony północnej ku południowej, a zatem wszystkie ogrodzenia i budynki leżące po zachodniej stronie ulicy [...] leżą na kierunku spływu wód niewątpliwie go utrudniając. Zagospodarowanie terenu, dawnej otwartego, przez wykonanie budynków, ogrodzeń zmienia stosunki wodne, ale jest to naturalna konsekwencja urbanizacji terenu. Dodatkowo, co podkreślono także w opinii, a ustalono w postępowaniu, wskazane przez skarżącą obiekty budowlane powstały kilkanaście lat temu (w latach siedemdziesiątych). Z tego też powodu nie można uznać, by okresowe zastoiny wody na działce skarżącej, (zarówno w ocenie biegłych, jak i prowadzących sprawę organów) były wynikiem działania sąsiadów. Uwzględniając brzmienie ust. 3 art. 29 Prawa wodnego w przypadku stwierdzenia szkodliwego działania zmian stanu wody na grunty, prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, jako sposób załatwienia sprawy wskazywała możliwość wykonania wypustów w podmurówce ogrodzenia i wypuszczenia wody przez działkę sąsiadów w kierunku ulicy [...]. Sąd podzielił stanowisko orzekających organów, że przyjęcie takiego rozwiązania nie jest możliwe. Rozwiązanie takie nie tylko byłoby zatem sprzeczne z prawem, ale także nie rozwiązałoby problemu, prawdopodobnie doprowadzając do podobnego stanu nieruchomość sąsiednią oraz ulicę [...], która nie ma kanalizacji deszczowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła reprezentowana przez pełnomocnika H.W. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że podmurówka ogrodzenia i budynek gospodarczy wybudowane w granicy działki przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nie zmienia stanu wody w gruncie. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), bowiem z całą pewnością nastąpiła zmiana stosunków wodnych, skoro na działce stanowiącej własność skarżącej tworzą się okresowo zastoiny w miejscu, w którym działka ta graniczy z działką położoną przy ul. [...]. Z treści przepisu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego wynika ogólny zakaz dokonywania przez właścicieli jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nadto z przepisu wynika obowiązek usunięcia wszelkich oraz zmian w odpływie wody. Z powyższego nie wynika, aby zagospodarowanie terenu było wyłączone z zakresu działania art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącej, postępująca urbanizacja terenów nie może przebiegać w taki sposób, że dochodzi do zmiany stosunków wodnych. Rolą organów jest przeciwdziałanie takiemu stanowi rzeczy. Fakt, że organy nadzoru budowlanego nie nakazały likwidacji zabudowy działki przy [...] na granicy z działką przy [...] nie może stanowić odmowy wydania nakazu, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Istniejąca podmurówka i budynek gospodarczy w granicy działki przy ul. [...] zmienia kierunek odpływu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżącej, fakt powstania tych obiektów w latach siedemdziesiątych nie może prowadzić do wniosku, że właściciel działki, na której posadowione są obiekty, nie ponosi odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych, zwłaszcza, że podmurówka jak i fundamenty budynku gospodarczego są uszczelnione, co dodatkowo przyczynia się do zaburzenia stosunków wodnych. Skarżąca domagając się wydania nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie dążyła do pogorszenia stanu wód na działce [...]. Natomiast, jej zdaniem, skoro biegły przedstawił kilka wariantów związania problemu, sąd winien wybrać ten, który w chwili obecnej jest możliwy do zrealizowania i nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstającym na działce skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. wniosła o jej oddalenie, wskazując na przyczynienie się skarżącej kasacyjnie do powstania przedmiotowego stanu rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej podnosi w niej jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.). W związku z takim sformułowaniem zarzutu należy już na wstępie wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu powyższych postaciach, wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ważne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Wymaga to jednak zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Ponadto, ważne jest także wykazanie istoty naruszenia w obu podnoszonych aspektach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 2) wynika, że jej autor wskazuje na błędną wykładnię tego przepisu. Nie wskazuje jednak na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W treści zarzutu oraz jego uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zarzuca, iż miało miejsce przyjęcie, iż wybudowanie podmurówki ogrodzenia i budynku gospodarczego nie zmieniało stanu wody na gruncie, co jest niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Taki sposób sformułowania zarzutu oznacza w istocie, iż autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię w nieprawidłowym ustaleniu faktów i to przez organ administracyjny. Jest to o tyle argumentacja nietrafna, że naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, występująca w postaci nieprawidłowego ustalenia zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (treści wzoru zachowania). Żaden z powyższych argumentów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej się nie pojawił, co na gruncie utrwalonego i akceptowanego przez Skład Orzekający orzecznictwa prowadzi do wniosku, że nie można uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd (por. np. wyr. NSA z dn. 12 marca 2008 r., I OSK 338/2007). To zaś przesądza o niezasadności całego zarzutu. Argumentacja autora skargi kasacyjnej nie może być więc argumentacją skuteczną. Sądowi I instancji zarzuca się błędną wykładnię (s. 2 skargi kasacyjnej), ale cała argumentacja związana jest z ustaleniami faktycznymi, które zostały dokonane przez organy. Wiązanie naruszenia prawa materialnego w ten sposób z działaniem organu administracji, który nie dostrzegł przyczyn zmiany stanu wody na gruncie, nie eliminuje możliwości rozpoznania zasadności zarzutu, ale w istocie oznacza, iż zakwestionowano działania Sądu I instancji, polegające na nieprawidłowej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego. Taki jednak zarzut może być skutecznym, jeśli zwiąże się go z naruszeniem przepisów postępowania na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wiąże się z dodatkowymi wymogami argumentacyjnymi, wskazanymi w tym przepisie (wykazanie możliwego istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia), które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także się nie pojawiły. W kontekście powyższych uwag należy podnieść, iż Sąd I instancji wskazał, odwołując się do opinii i ekspertyz, które zostały wzięte pod uwagę organy administracji przy podejmowaniu decyzji odmawiających przywrócenia stosunków wodnych na gruncie (w tym także w sposób, na który wskazywała sama skarżąca), że to nie działania, na które wskazuje skarżąca, lecz trwająca kilkanaście lat urbanizacja terenu oraz całokształt tych zmian doprowadził m.in. do takich skutków w zakresie stosunków wodnych na całym terenie podlegającym intensywnemu zagospodarowaniu w tym okresie. Teza ta w skardze kasacyjnej nie została skutecznie podważona. W ocenie Składu orzekającego NSA, zarzut skargi kasacyjnej w świetle powyższej argumentacji nie jest w żadnym zakresie zasadny, zwłaszcza w kontekście precyzyjnej i wyczerpującej oceny procesu ustalania stanu faktycznego (do czego w istocie sprowadza się argumentacja strony skarżącej) przez Sąd I instancji (s. 9-11 uzasadnienia zaskarżonego w wyroku). W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o niezasadności wszystkich zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.