II SA/Po 795/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] Nr [...] Burmistrz K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/43/93 Rady Miejskiej K. z dnia 30 września 1993 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie silosów na oborę, rozbudowie płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę, budowie silosów na kiszonkę, przE.idziane do realizacji w miejscowości L. ul. K. Dz. nr [...] oraz ul. M. Dz. nr [..]. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku inwestorów – B. i Z. K.. Decyzja nie została zaskarżona w ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 26 sierpnia 2003 r. skarżąca E. W. wystąpiła do Burmistrza K. z "podaniem o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony". Wniosek oparto na przepisach art. 145 §1 pkt 4, art. 147, art. 148 oraz art. 152 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). W uzasadnieniu wniosła E. W. podała, iż ma legitymację do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej stronie, bowiem jest właścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z dz. Nr [..], na której rozpoczęto inwestycję. Wyjaśniła, jako strona postępowania głównego, bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wskazała na uchybienia, które w jej ocenie miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2004 r. [...] Burmistrz K. na podstawie art. 155 kpa zmienił decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. w ten sposób, iż w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na budowę silosów na kiszonkę określił, iż inwestycja ta dotyczy działki nr [..], a warunki określa się w odległości [...] m od granicy działki nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...]listopada 2002 r., któremu nadano "formę załącznika do decyzji zmieniającej". Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 267/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez E. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] wydaną w rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, a którą to decyzją odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia [..] listopada 2002 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. Urząd Miejski w K. powiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zasadności wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Pismem, które do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło w dniu [...]grudnia 2007 r. E.W. działając przez pełnomocnika J. K., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] (decyzja zmieniająca decyzję z dnia [...] listopada 2002 r.) , a następnie pismem wniesionym w dniu [...] grudnia 2007 r. z dnia [...] listopada 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Postanowieniami z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] oraz Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w sprawie zbadania, czy w odniesieniu obu wskazanych decyzji zachodzą przesłanki z art. 156 §1 kpa. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Burmistrz K. działając na podstawie art. 151 §2 kpa w zw. z art. 146 §1 i §2 kpa stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 kpa, lecz z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 §1 kpa nie jest możliwe uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Pismem wniesionym w dniu [...]marca 2008 r. pełnomocnik E. W. złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż w trakcie postępowania wznowieniowego zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] listopada 2002 r., które to postępowanie ma prymat pierwszeństwa w stosunku do postępowania wznowieniowego. Zarzucił organowi I instancji rozpatrzenie sprawy pomimo wystąpienia przesłanki zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło wyżej wskazaną decyzję Burmistrza K., przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Burmistrz K. na podstawie art. 151 §2 w zw. z art. 146 §1 i 2 kpa stwierdził wydanie decyzji z dnia [..] listopada 2002 r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wobec treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]marca 2008 r. nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania wznowieniowego. W równolegle toczącym się postępowaniu nieważnościowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..]marca 2008 r. Nr [...] oraz Nr [...]na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], Kolegium wydało rozstrzygnięcie takiej samej treści. W dniu [...]czerwca 2008 r. odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza K. wniósł pełnomocnik E. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, zawiesiło postępowanie w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż równolegle toczą się przed tym organem dwa postępowania dotyczące decyzji z dnia [..] listopada 2002 r., tj. postępowanie o stwierdzenie jej nieważności oraz postępowanie wznowieniowe, oba z wniosku E. W.. Sprawa związana ze stwierdzeniem nieważności została przez E. W. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – akta wraz z odpowiedzią na skargę zostały przesłane do Sądu w dniu [...] lipca 2008 r. Wskazano, iż względy ekonomi procesowej przemawiają za zawieszeniem postępowania przed Kolegium, a nie uchylenia zaskarżonej decyzji z zaleceniem, aby organ I instancji zawiesił to postępowanie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożył pełnomocnik E. W.. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż organ odwoławczy nie powinien zawieszać postępowania, lecz uchylić decyzję Burmistrza K.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa ponownie orzekło o zawieszeniu postępowania do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi E. W. na decyzję Kolegium z dnia [...]maja 2008 r. Nr [...], powtarzając argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...]. W ustawowym terminie skargę na powyższe postanowienie wywiodła E. W., reprezentowana przez radcę prawnego G. W.. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie. Wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż powołana podstawa zawieszenia postępowania nie wystąpiła w tym przypadku, bowiem wydanie decyzji przez organ odwoławczy w sprawie zaskarżonej decyzji Burmistrza nie zależy od rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Podniósł, iż zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Kwestia stwierdzenia nieważności została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, tymczasem Kolegium nie zdefiniowało i nie wskazało żadnego zagadnienia wstępnego. Zdaniem wnoszącego skargę nie można wykluczyć, iż działania organów obu instancji obliczone są na przedłużanie załatwienia sprawy wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, w całości powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżone postanowienie wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Organ II instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że przesłanka z pkt 4 powołanego przepisu zachodzi, bowiem nie mogą równolegle toczyć się dwa postępowania nadzwyczajne, przy czym prymat pierwszeństwa ma postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której toczy się równolegle postępowanie wznowieniowe. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zbieg trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności może nastąpić w razie złożenia przez stronę do organu właściwego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdy w toku rozpatrywania sprawy z wniosku skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrywało wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zważyć należy, iż tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do eliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, jak w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wobec tego, że zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. W konsekwencji wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, które podlega na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzeniu (por. B. Adamiak, Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz str. 613-615). Tym samym w rozpatrywanej sprawie prejudykatem jest sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, która w chwili wydania postanowień o zawieszeniu postępowania była na etapie zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym samym wbrew zarzutom skargi zawieszenie postępowania w tym przypadku uznać należy za prawidłowe. Wyżej omówiona wzajemna relacja obu postępowań nadzwyczajnych nakazuje także uznać, iż organ administracyjny, z uwagi na potrzebę wydania prawidłowej decyzji w postępowaniu wznowieniowym toczącym się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien kierować się zarówno względami praworządności, jak i celowości. W konsekwencji sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko Kolegium, iż skoro rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie toczącej się przed tut. Sądem ze skargi na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym nie pozostanie bez wpływu na postępowanie wznowieniowe, za zawieszeniem postępowania przemawiały także względy celowościowe, m.in. dla nie narażania stron na ponoszenie zbędnych kosztów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 138 §1 pkt 1 kpa "przez jego zastosowanie" Sąd zauważa, iż tak sformułowany zarzut, który ponadto nie ma rozwinięcia w uzasadnieniu skargi, jest nietrafny, bowiem w istocie Kolegium nie powołało tego przepisu w sentencji zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu uchybienie to nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia postawienia zarzutu wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, bowiem w istocie Kolegium przepis ten zastosowało, o czym stanowi treść sentencji postanowienia, z której wynika, iż organ ten podjął zaskarżone postanowienie w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska