II SA/Po 819/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]-,zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Wójt Gminy R., na wniosek M. P., najpierw decyzją z dnia (...) czerwca 1995 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (dz. nr (...)) położonej w K. przy ul. (...) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – zawodowego (mieszkanie i budynek zabiegowo okulistyczny) a następnie – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzją z dnia (...) października 1995 r. zmienił tę decyzję w ten sposób, że: ustalił linię zabudowy dla budynku – 5m od granicy działki z ulicą (...); zmienił nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną". M. N. dnia (...) października 2005 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji z dnia (...) października 1995 r. zarzucając przede wszystkim, że narusza ona zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (28 k.p.a.) i przepisy art. 61 § 4 i art. 50 §1 k.p.a. przez niewezwanie do udziału w sprawie właścicieli sąsiednich nieruchomości, zasadę instancyjności (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.), oraz przepisy prawa materialnego – art. 3 § 3, art. 42 § 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 § 2 prawa budowlanego i przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło czynności w tej sprawie dopiero po dwóch latach i decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr (...) z dnia (...) października 1995r. Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut niezgodności kwestionowanej decyzji z ustaleniami obowiązującego w chwili jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) września 1992 r. Plan ten wprowadził nowe rodzaje przeznaczenia nieruchomości na terenie K., w tym dla obszaru na którym leży przedmiotowa działka nr (...) – zabudowę oznaczoną symbolem MS – mieszaną – zagrodową i jednorodzinną na obszarze zwiększonego zainteresowania zainwestowaniem. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że możliwa była na działce nr (...) zabudowa mieszkaniowa także łącznie z działalnością usługową w postaci gabinetu medycznego. Poza tym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego i warunki jego realizacji, pozostawiając kwestie architektoniczno – budowlane pozwoleniu na budowę. Skoro, zgodnie z art. 43 obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z planem, to organ orzekający nie miał możliwości uzależnienia wydania decyzji od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy właściciele sąsiednich nieruchomości, jako osoby trzecie, mogą być uczestnikami postępowania tylko wówczas, gdy wykażą, że określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wkracza w wykonanie przez nich prawa własności i narusza ich interes prawny, rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba odmowy wynikającej z określonego przepisu prawa materialnego odnoszacego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i bezpośrednio go dotyczącego. Dlatego, zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia (...) października 1995 r. Poza tym niezawinione niebranie przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) nie zaś nieważnościową. Na skutek wniosku Z. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia (...) grudnia 2007 r. Organ nieważnościowy rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dostrzegł, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. została wydana sprzecznie z procedurą administracyjną w tym samym dniu, w którym inwestor M. P. złożył na podstawie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, to znaczy (...) października 1995 r., a nadto w tym samym dniu organ orzekający doręczył ją inwestorowi i potwierdził jej prawomocność, ale - zdaniem Kolegium - była podstawa w art. 130 § 4 k.p.a. do potwierdzenia wykonalności decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, bowiem wnioskodawca był jedyną strona tego postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani w zakresie ustalenia linii zabudowy ani w zmianie określenia nazwy zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji jego przeznaczenia. Podkreśliło, że nowe określenie "nazwy" planowanego obiektu nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących wielkości powierzchni przeznaczonej na świadczenie usług medycznych oraz powierzchni części mieszkalnej. "Ponieważ wniosek został załatwiony pozytywnie można jedynie wnosić, że powierzchnia zabudowy, na jaką zgodził się organ pierwszej instancji, wynosiła tyle, ile określono we wniosku, a więc mogła wynosić 49,3% powierzchni działki, tj. 394,6 m²."Zatem nie można uznać, by kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym konkretna decyzja zmieniająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Z. N., z wnioskiem o uchylenie w całości tej decyzji oraz pierwszej decyzji SKO z dnia (...) grudnia 2007 r. i stwierdzenie nieważności kwestionowanej w tym nadzwyczajnym trybie decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) października 1995 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący, podobnie jak we wniosku o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji o zmianie warunków zabudowy i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odmową stwierdzenia nieważności, zarzucił naruszenie: – art. 16, art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 września 1992 r.; – art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1999r. przez uznanie, że zaskarżona decyzja spełnia warunki dotyczące wymagań odmowy interesów osób trzecich, w tym ochrony Z. N.; – art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zmiana decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich nie powoduje, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; – art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których – zdaniem organu – zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy R. w czasie jej wydania; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu orzekającego zwłaszcza gdy chodzi o odniesienie zapisów planu do treści zaskarżonej decyzji, charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie tych warunków oraz braku ustosunkowania się do zastrzeżeń składanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podkreśliło, że wprawdzie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, złożonym po 10 latach, decyzja o zmianie warunków zabudowy ma wady, ale nie mają one charakteru rażącego. Skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji mógł ją kwestionować w postępowaniu wznowieniowym powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś w postępowaniu nieważnościowym. Część zastrzeżeń podważa zasadność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i powinna być podnoszona w innym toczącym się postępowaniu – o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W decyzji z dnia (...) października 1995 r., objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, dokonano tylko nieznacznej zmiany, nie naruszając postanowień miejscowego planu, który przewidywał na tym terenie nie tylko zabudowę zagrodową i jednorodzinną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Na wstępie podkreślić należy, bo skarżący w sposób niedostateczny to eksponował w toku postępowania nieważnościowego powołując się na przesłankę z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. – że podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji daje tylko rażące naruszenie prawa materialnego względnie procesowego. Rażące naruszenie prawa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. (patrz wyrok SN z 20.12.1994 r., III ARN 71/94 OSNAP 1995 r. nr 13, poz. 56). Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (patrz wyrok NSA z 6.02.19995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996 r. nr 1, poz. 37). Wytykając, że w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (podobnie jak w postępowaniu o wydanie tej pierwszej decyzji) nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości skarżący przeoczył, że niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro zatem skarżący nie był stroną postępowania zwyczajnego zakończonego wydaniem dnia (...) czerwca 1995 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalno – zawodowego na działce nr (...), to – wbrew stanowisku skarżącego – jego zgoda nie miała istotnego znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę tej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga bowiem zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną (patrz teza z wyroku NSA z 7.03.07 r., II OSK 1465/05 – Lex nr 337475). Tylko z tego względu (a nie z przyczyn przytoczonych przez Kolegium bez jakiejkolwiek analizy w uzasadnieniu pierwszej instancji z dnia (...) grudnia 2007 r.) można zaakceptować stanowisko Kolegium, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. zakończonym kwestionowaną decyzja z dnia (...) października 1995 r. Wyrażając stanowisko co do braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z powołaniem się tylko ogólnie na wykładnię art. 28 k.p.a., bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy, Kolegium – jako organ nieważnościowy zaniechało badania posiadania przez skarżącego (składającego wniosek o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji)interesu prawnego w tym postępowaniu. Tymczasem stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Wyjaśnienie posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony powinno poprzedzać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe. W razie uznania, że postępowanie nieważnościowe jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast jeżeli przesłanki nieważnościowe badane są merytorycznie, to organ wydaję na podstawie art. 158 k.p.a. decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.09.1999 r. sygn. III SA 1400/97 – Lex nr 47895). Powyższe uwagi powinno mieć na względzie Kolegium w dalszym toku postępowania nieważnościowego, jak również to, że legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania na wniosek ma podmiot który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). W wyroku z dnia 12.01.1994 r. sygn. akt II SA/Po 164/92 (Lex nr 10557, ONSA nr 1995 r. nr 1, poz. 32) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił też, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum; ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli sprawdzić występowanie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Dopiero w postępowaniu sądowym - na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. – pełnomocnik skarżącego poinformował, że działka nr (...) należąca do autora wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie styka się bezpośrednio z działką inwestora nr (...); obie działki położone są przy ul. (...) naprzeciwko siebie po obu stronach tej ulicy. Takie ustalenie samo przez się nie wyłącza możliwości przyznania skarżącemu przymiotu strony. Jak już wcześniej wyjaśniono, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć, w świetle ustalonego orzeczenia NSA, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie – przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym w art. 156 k.p.a. decydują okoliczności określonej sprawy (wyrok NSA z 18.10.2007 r., sygn. II OSK 1404/06, Lex nr 394873). Wyjaśnienie tych konkretnych okoliczności nie należy do Sądu, bo przeprowadza on kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie jest zatem uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego i merytorycznego kończenia sprawy administracyjnej. Z tego też względu chybiony jest wniosek skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) października 1995 r. Jak już wcześniej podkreślono, fakt iż kwestionowana decyzja z dnia (...) października 1995 r. została wydana w trybie art. 155 k.p.a. bez udziału skarżącego i bez jego zgody nie ma istotnego znaczenia przy ocenie dopuszczenia się przy wydaniu decyzji prawa, skoro skarżący nie był również stroną w postępowaniu zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Sprawdzając, czy przy wydaniu na podstawie art. 155 k.p.a. kwestionowanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do rażącego naruszenia tego przepisu – Kolegium powinno w toku dalszego postępowania mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzja ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej; zmiana decyzji w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (patrz teza wyroku NSA z 28.02.2007 r,, sygn. II OSK 267/06 – Lex nr 326277 i Lex nr 318247). Sprawa pierwotna, zakończona decyzją z dnia 30 czerwca 1995 r. dotyczyła warunków zabudowy dla budynku "mieszkalno – zawodowego". Ma racje skarżący co do tego, że kwestia sprzeczności decyzji o zmianie warunków zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto zgodnie z treścią art. 16 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Analizując zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia (...) września 1992 r. Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji położony jest w K. na obszarze oznaczonym symbolem MS, który oznacza "zabudowę mieszaną – zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną" (k. 4 i 6 akt sądowych). Dla K. kwestię zabudowy mieszkaniowej omawiany plan w ust. 12 pkt 5 ( str. 56 planu i k. 15 akt administracyjnych) reguluje w sposób następujący "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewent. rezerwa 7 działek mieszkaniowo – usługowych, w tym wypełnienie planu przy drodze krajowej". W świetle tego uregulowania budzi wątpliwości dokonana przez Kolegium wykładnia zapisów planu jako dopuszczająca lokowanie właśnie przy ul. (...) rezerwy działek o charakterze mieszkaniowo usługowym. Ta kwestia wymaga zatem dalszego wyjaśnienia i rozważenia przez Kolegium, także w kontekście zarzutu skarżącego naruszenia kwestionowaną decyzją art. 155 k.p.a. Brak tych wyjaśnień i rozważeń w uzasadnieniach obu decyzji organu rozpoznającego sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy czyni zasadnym zarzut skargi, iż organ orzekający naruszył przepis art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym organ orzekający winien zbadać posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania nieważnościowego, a gdy ta sprawa zostanie pozytywnie wyjaśniona – rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) czerwca 1995r. dokonana kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia (...) października 1995 r., polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a. a nadto niezgodną z planem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia – z budynku mieszkalno usługowego na budynek o charakterze usługowym z "częścią mieszkalną". Z tych wszystkich względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 – ustawy Prawo o postępowaniu przed Sadami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/B. Drzazga /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/B. Kamieńska