II SA/Kr 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi E.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...].04.2004 r., znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zmianami) zobowiązał: E. Z. - właścicielkę lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. [...] w K., do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. ekspertyzy technicznej, wskazującej rozwiązanie techniczne sposobu zapewnienia właściwego ciągu wentylacji grawitacyjnej w łazience mieszkania nr 1 w/w budynku i ustalił termin dostarczenia powyższej ekspertyzy na dzień 30.05.2004 r. Po złożeniu zażalenia przez E. Z. do Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w K., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...].08.2004 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. Powyższe postanowienie E. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Postanowieniem z [...].11.2005 r., znak: [...] na podstawie art. 81 c ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 77 i 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowił zlecić na koszt E. Z. wykonanie powyższej ekspertyzy technicznej. Wskutek tego zobowiązana przesłała w dniu 15.02.2006 r. ekspertyzę w zakresie nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów wentylacyjnego i spalinowego z łazience mieszkania przy ul. [...] wykonaną zgodnie z postanowieniem PINB w K. z dnia [...].11.2005 r. przez. Firmę Projektowo - Usługowej "A". Prawomocnym wyrokiem z dnia 31.10.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 683/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W dniu 07.04.2008 r. E. Z. złożyła na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. pismo, w którym zgłosiła żądanie zwrotu kosztów poniesionych na wykonanie ekspertyzy technicznej wskazującej rozwiązanie techniczne sposobu zapewnienia właściwego ciągu wentylacji grawitacyjnej w łazience mieszkania nr 1 w budynku przy ul. [...] w K. Do pisma załączyła kserokopię faktury VAT nr [...] opiewającą na kwotę brutto 902,80 zł. Podstawą żądania zwrotu poniesionych kosztów jest według E. Z. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 16.07.2008 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował E. Z., że nie widzi podstaw do zwrotu żądanej przez nią kwoty stanowiącej cenę wykonanej ekspertyzy. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że nigdy nie nakładał obowiązku wykonania ekspertyzy bezpośrednio na zobowiązaną (także postanowienie z [...].11.2005 r. nie nakładało według PINB takiego obowiązku), nie była ona przymuszana do jej wykonania, a więc wykonała ją z własnej woli. Organ podkreślił, że gdyby E. Z. nie wykonała sama przedmiotowej ekspertyzy to PINB wykonałby ja we własnym zakresie i wówczas w sytuacji uchylenia postanowienia przez Sąd organ utraciłby prawo do żądania od zobowiązanej zwrotu kosztów poniesionych na jej wykonanie, względnie w przypadku ich wyegzekwowania stronie przysługiwałoby roszczenie cywilnoprawne o ich zwrot. Od powyższego pisma E. Z. wniosła odwołanie pismem z dnia 29.07.2008 r. Skarżąca podniosła, że w postanowieniach PINB była informowana, że w razie niespełnienia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub organ nadzoru budowlanego może zlecić jej wykonanie na koszt osoby do zobowiązanej do ich dostarczenia. Dlatego skarżąca uważa, że nie wykonała ekspertyzy dobrowolnie. Dodatkowo podniosła, że remont przewodów kominowych wykonał Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej i Administrator. Podkreśliła, że remont prowadzony był niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, co stwarzało niebezpieczeństwo wynikające z niesprawnie działających przewodów kominowych, dlatego zwróciła się do PINB o wyegzekwowanie pracy zgodnie z normami. Odwołująca podkreśliła, że sąd uznał jej skargę na postanowienie o nałożeniu na nią obowiązku za zasadną. Dodatkowo skarżąca podniosła, że złożona przez nią ekspertyza została wykorzystana przez PINB do wydania decyzji nr [...] z dnia [...].09.2006 r. Postanowieniem z dnia 17.10.2008 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania E. Z. Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało złożone z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, co według organu ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zauważył on, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, iż odwołanie służy tylko od decyzji. Według organu odwoławczego kwestionowane pismo PINB w K. z dnia [...].07.2008 r., znak: [...] o braku podstaw do zwrotu żądanej przez E. Z. kwoty stanowiącej cenę wykonanej ekspertyzy nie może być zakwalifikowane w świetle art. 107 k.p.a. jako decyzja, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej. W kodeksie postępowania administracyjnego i w prawie budowlanym, na podstawie których orzekają organy nadzoru budowlanego, brak jest bowiem przepisu uprawniającego organ do wydania aktu administracyjnego w w/w sprawie. Organ podkreślił, że obecnie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych dokonuje się przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Z. Wniosła ona o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji. W uzasadnieniu swojej skargi podtrzymała ona argumentację zawartą w odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżąca nie zgadza się z postanowieniem tego organu, że pismo PINB nie może być uznane za decyzję, gdyż nie zawiera podstawy prawnej. Według niej pismo to przywołuje szereg przepisów, w oparciu o które postępowanie było prowadzone. Co więcej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego informuje, że po uchyleniu art. 160 k.p.a. dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w razie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odbywa się przed sądem powszechnym. E. Z. podkreśliła, że istotą jej żądania jest zwrot przez organ administracji kosztów postępowania administracyjnego, którymi organy bez podstawy prawnej ją obciążyły. Niezrozumiała jest dla niej odmowa zwrotu tych kosztów, które to kwestie reguluje kodeks postępowania administracyjnego i pouczanie ją o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego. Pomijając fakt, że, jej zdaniem, żądanie zwrotu kosztów postępowania na drodze administracyjnej jest prawidłowe i uzasadnione, dziwi ją stanowisko organu, pouczającego ją o drodze sądowej w tym konkretnym przypadku. Wobec oczywistości ewentualnego rozstrzygnięcia organ świadomie wskazuje rozwiązanie, które narazi go na dodatkowe koszty, choćby konieczność zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując bowiem odwołanie E. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął, wbrew treści art. 7 k.p.a. wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy z uwagi na słuszny interes obywatela oraz wbrew treści art. 77 k.p.a. nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Niewątpliwie intencją strony było odzyskanie pieniędzy, w kwocie 902,80 zł., które wyłożyła ona na sporządzenie ekspertyzy technicznej w zakresie nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów wentylacyjnego i łazienkowego w łazience mieszkania prywatnego przy ul. [...] w K. Do złożenia takiej ekspertyzy E. Z. została zobowiązana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].04.2004 r. (znak: [...]) pod rygorem wynikającym z art. 81 "c" ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie niedostarczenia we wskazanym terminie tej ekspertyzy. Ekspertyzę nakazano sporządzić w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie nieprawidłowości przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. Jak wynika z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2004 r. ([...]), który utrzymał w mocy wyżej cytowane postanowienie, miało ono na celu "uzupełnienie akt sprawy o potrzebne rozwiązania techniczne, które umożliwią organowi nałożenie stosownych obowiązków na właściwe podmioty". Niewątpliwie zatem organ potraktował tę ekspertyzę jako środek dowodowy, pozwalający podjąć ostateczną decyzję w postępowaniu dotyczącym nieprawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych przy ul. [...] w K. Przymuszeniu E. Z. do przedłożenia wspomnianej ekspertyzy służyć miało kolejne postanowienie PINB w K. z [...].11.2005 r. ([...]) zlecające na koszt skarżącej ową ekspertyzę (k. 21 akt administracyjnych). Toteż w dniu 15.02.2006 r. E. Z. przesłała żądaną od niej ekspertyzę (pismo PINB z [...].07.2008 r., k. 6 akt administracyjnych odwoławczych). Ekspertyza ta została wykorzystana przez PINB do wydania decyzji nr [...] z dnia [...].09.2006 r. (dowód - k. 27 akt odwoławczych). Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31.10.2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 683/05) uchylił zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].08.2004 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu l instancji z [...].04.2004 r. stwierdzając, że "nakładanie na właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność w użytkowanym już budynku, w celach dowodowych obowiązków z art. 81 "c" ust. 2 nie jest uprawnione w sprawach mających za przedmiot stan techniczny przewodów kominowych, również w sytuacjach, w których dla wykonania w lokalu określonych prac konieczna jest jego współdziałanie przez udostępnienie lokalu" (k. 8-9 akt odwoławczych). Kiedy zatem skarżąca zażądała zwrotu kosztów wykonanej ekspertyzy, do przedłożenia której nie była zdaniem sądu zobowiązana, otrzymała niesatysfakcjonującą ja odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].07.2008 r., z "której wynika, że E. Z. "wykonała powyższą ekspertyzę z własnej woli i bez przymusu ze strony organu" (k. 4 akt administracyjnych). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach wskazuje na coś zupełnie przeciwnego, a mianowicie, że E. Z. wspomniana ekspertyzę nie wykonała z własnej inicjatywy, ale że została do niej przymuszona najpierw postanowieniami z [...].04.2004 r. i [...].08.2004 r., a następnie postanowieniem z [...].11.2005 r., które przewidywało opracowanie ekspertyzy na jej koszt. Bezsporne jest również, że przedmiotowa ekspertyza jest tą ekspertyzą, którą nakazano sporządzić w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynku przy ulicy [...] ([...]) i o której jest mowa w decyzji PINB nr [...] z [...].09.2006 r. ([...]). Także niewątpliwie skarżąca "wyręczyła" organ w zakresie zebrania materiału dowodowego, dostarczając na swój koszt jeden z najważniejszych dowodów w sprawie. Zgodnie z art. 262 k.p.a. stronę obciążają tylko te koszty postępowania, które wynikają z jej winy, albo powstały na skutek żądania strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do obowiązków zaś organów nadzoru budowlanego należy dokładne zbadanie sprawy stanu technicznego budynku i w razie konieczności przeprowadzenie stosownych ekspertyz. Koszt tychże może być zaliczany do kosztów postępowania ( art. 263 §2 k.p.a.), gdyż stanowi on koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Jednocześnie z wydaniem decyzji (w tym przypadku chodzi o decyzję z [...].09.2006 r. nr [...]) organ powinien rozstrzygnąć o ustaleniu wysokości kosztów, osobach zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminie i sposobie ich uiszczenia w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 264 §1 i § 2). Jak wynika z wyroku WSA z 31.10.2007 r. koszty wspomnianej ekspertyzy nie mogą obciążyć E. Z. W piśmie z [...].07.2008 r. ([...]) zawarte zostało negatywne rozstrzygnięcie, odmowa zwrotu kosztów za ekspertyzę. Jakkolwiek pismo to nie zostało wydane w formie postanowienia, o którym mowa w art. 264 § 1 k.p.a., to zawiera cechy odmownego postanowienia o zwrocie kosztów, gdyż zgodnie z treścią art. 124 k.p.a. zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo to zawiera tez obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, a jedynie nie zawiera pouczenia o środkach odwoławczych. Toteż rozpatrzywszy "odwołanie" E. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. błędnie przyjął niedopuszczalność odwołania od wspomnianego pisma z [...].07.2008 r. i w dalszym postępowaniu winien wniesione w terminie zażalenie na rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów E. Z. rozpatrzyć. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.