VII SA/Wa 108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, § 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, w związku z jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. - stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy C. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w G.gm. C.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2003r. w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego to jest: art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez naruszenie § 12 ust. 3, 4, 5, 7; § 271 ust. 12 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). Tym samym kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co w ocenie organu skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, że kwestionowaną decyzją Wójt Gminy C. zatwierdził projekt budowlany na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w odległości 1,0 - 1,1m od granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr ew. [...]. Nadto po wydaniu decyzji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. prostującym błędy pisarskie, organ zmienił przedmiot decyzji z budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na adaptację i rozbudowę budynku gospodarczego na cele mieszkalne. W ocenie organu w stanie faktycznym sprawy zatwierdzenie usytuowania budynku w odległości 1,0 m -1,1 m (budynek nie był usytuowany równolegle do granicy działki) było sprzeczne z § 12 ust. 3 i 7 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie "warunków technicznych", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zgodnie z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji przepisami, budynek mógł być sytuowany (wg decyzji była to budowa nowego budynku) ścianą bez otworów co najmniej w odległości 3 m do 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, przy spełnieniu dalszych określonych warunków. Nadto zatwierdzony projekt przewidywał istnienie w połaci dachu w odległości na grubość muru tj. 0,38 m od ściany, okien połaciowych. Biorąc pod uwagę odległość budynku od granicy działki sąsiedniej, okna znalazły się w odległości ok. 1, 38 -1,48m od granicy działek, co sprzeczne jest z § 12 ust. 4 "warunków technicznych". Przepis ten stanowi, że odległość, mierzona w poziomie, od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m. Zatwierdzone decyzją wójta usytuowanie otworów okiennych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki powoduje negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią, bowiem uniemożliwia usytuowanie na niej budynku, ze ścianą z otworami, w odległości 4 m, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a "warunków technicznych" ze względu na strefę bezpieczeństwa pożarowego (§ 271). Sytuacja taka w konsekwencji uniemożliwia swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiedniej w granicach obowiązującego prawa. Zdaniem Wojewody, decyzja Wójta Gminy C. sprzeczna jest również z § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać wymaganych w ust. 3, 6 i 7 odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m. Natomiast w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją został przewidziany okap o szerokości 0,7 m, co przy usytuowaniu budynku w odległości 1- 1,1 m od granicy działki sąsiedniej i skierowaniu rur spustowych w stronę działki sąsiedniej może spowodować zalewanie działki sąsiedniej wodami opadowymi oraz zsuwanie śniegu na działkę nr 20. Zdaniem organu I instancji wykazane przez niego naruszenia prawa powodują, że projektowana budowa czy rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w G., sprzeczna jest z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i powoduje negatywne oddziaływanie na użytkowanie i zagospodarowanie działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy C. nr [...], z dnia [...] grudnia 2003r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w G. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest słuszne i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał ponownej analizy kwestionowanej w trybie nieważności decyzji i podniósł, że decyzja ta poprzedzona była decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2003 r., ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie części mieszkalnej do adaptowanego na cele mieszkalne budynku gospodarczego oraz zmianie dachu na terenie działki nr [...] we wsi G. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., Wójt Gminy C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie - budowa budynku mieszkalnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 w brzmieniu z dnia 5 grudnia 2003 r.), zmiana zagospodarowania terenu polegająca, jak w rozpatrywanym przypadku, na budowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 55 w związku z art. 64 w/w ustawy wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W postępowaniu zmierzającym do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, właściwy organ powinien sprawdzić min., zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zgodność z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 b i 1 c ustawy Prawo budowlane). W tym kontekście weryfikowanej decyzji Wójta Gminy C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 59 ust. 1, a także art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane. Decyzja Wójta Gminy C., udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, według załączonego projektu lecz nie była zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ponieważ, obejmowała nadbudowę istniejącego na terenie działki nr [...] budynku gospodarczego, co wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, organ architektoniczno - budowlany wyszedł poza ramy nakreślone w decyzji o warunkach zabudowy czym rażąco naruszył przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto zatwierdzenie zaprojektowanej nadbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego, w sposób rażący naruszało przepis art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane, w związku z naruszeniem przepisów techniczno -budowlanych: § 12 ust. 3, 4, 5, 7 oraz § 271 ust. 12 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.). Stosownie do treści § 2 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zaprojektowana nadbudowa usytuowana została w odległości 1,0 m - 1,1 m od granicy działki sąsiedniej, co stanowi o naruszeniu przepisu § 12 ust. 3 i 7 warunków technicznych. Zaprojektowanie od strony sąsiedniej działki nr [...] okien połaciowych, znajdujących się w odległości od ok. 1,38m do 1,48m od granicy działki, stanowi z kolei o naruszeniu przepisu § 12 ust. 4 warunków technicznych, a także negatywnie oddziałuje na możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki, uniemożliwiając sytuowanie na niej budynku w sposób zgodny z warunkami technicznymi poprzez przesunięcie granic strefy bezpieczeństwa pożarowego. Nadto zaprojektowany okap o szerokości 0,7m, przy usytuowaniu budynku w odległości od 1m do 1,1m od granicy działki oraz skierowanie rur spustowych w stronę działki sąsiedniej pozostaje w oczywisty sposób sprzeczne z treścią § 12 ust. 5 warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego wymienione wyżej uchybienia przepisom § 12 ust. 4 i 5 warunków technicznych przesądzają o negatywnym oddziaływaniu projektowanej inwestycji na sposób zagospodarowania działki nr [...] oraz o możliwości zalewania działki nr [...] wodami opadowymi. W świetle poczynionej analizy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 55 i 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane, a także przepisów § 2, § 12 ust. 3, 4, 5, 7 oraz § 271 ust. 12 pkt 1 warunków technicznych, a zatem jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów J. Z. wskazanych w odwołaniu, iż przedmiotowa inwestycja nie była budową nowego obiektu ale rozbudową istniejącego od kilkudziesięciu lat budynku gospodarczego, organ podkreślił, że warunki techniczne stosuje się do każdej inwestycji polegającej min. na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego obiektu, żadne zaś wcześniej dokonane naruszenie warunków technicznych, nie może być traktowane jako uprawnienie do ich dalszego naruszania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. , wniosła J. Z. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że przedmiotem inwestycji zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. (następnie sprostowanej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r.) była adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne, co pozostawało w zgodzie z przedłożonym projektem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji w dniu [...] sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącej, organy nie ustaliły w sposób prawidłowy przedmiotu kwestionowanej decyzji , co zasadniczo rzutowało na późniejszą jej ocenę. Podniosła również, iż organy w swoich rozstrzygnięciach wskazywały różne podstawy działania - raz, że postępowanie nieważnościowe toczyło się z urzędu, innym razem, że na wniosek M. S. i S. Z. Wskazała na brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności. W zakresie istnienia wady rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. wskazała, że uchybienia tej decyzji były nieznaczne bowiem zbliżenie do granicy nastąpiło jedynie na odległości 0,4 m, przy czym wynikało to z faktu istnienia od kilkudziesięciu lat budynku gospodarczego. Nadto zakwestionowała ocenę negatywnego oddziaływania rozbudowy na działkę sąsiednią w sytuacji gdy budynek gospodarczy istniał już wiele lat wcześniej w zbliżeniu do tej granicy. Te elementy zdaniem skarżącej stanowiły o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej, jako środka prawnego służącego eliminowaniu decyzji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007r. oddalił skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez J. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2008r. w sprawie sygn. akt II OSK 1457/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Już na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż zgodnie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto stosownie do treści art. 153 ww. ustawy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2008r, sygn. akt II OSK 1457/07, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. W sprawie, będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, spór dotyczy tego, czy Wójt, wydając wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] grudnia 2003r., dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenia organów I jak i II instancji nie udzielają bezspornej odpowiedzi na to pytanie. Trzeba bowiem pamiętać, iż sprawa toczy się już nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa", mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzoru (trybie nadzwyczajnym), kiedy to zupełnie wyjątkowo można uznać decyzje ostateczne za dotknięte tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania ich za nieważne. Organy przede wszystkim nie ustaliły w sposób niewadliwy przedmiotu sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie postanowieniem Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003r. sprostowano niniejszą decyzję poprzez określenie przedmiotu sprawy jako pozwolenie na adaptację i rozbudowę budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2003r. ustalała warunki dla inwestycji: dobudowa części mieszkalnej do adaptowanego na cele mieszkalne budynku gospodarczego, zmiana dachu na działce nr [...]. Do kwestii tych organy działające w trybie nieważnościowym nie odniosły się wcale. Tym samym nie można uznać, iż organ wykazał bezspornie, iż doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Również ew. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego poprzez naruszenie przepisów techniczno – budowlanych winno zostać należycie wykazane i uzasadnione. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na względzie, iż przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji. Nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 26 listopada 2008r. organy administracji winny szczegółowo zbadać kwestię zlokalizowania rozbudowy czy też nadbudowy i jej parametry techniczne a zwłaszcza wysokość w aspekcie zaistnienia przesłanki z art. 156 kpa. Przy czym zakres kontroli organu w postępowaniu nieważnościowym będzie odnosił się tylko do "nowej" części inwestycji. Należy ponadto zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania na wniosek organ winien był zbadać również legitymację strony, która uzasadniałaby wszczęcie takiego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wymaga przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie rozważono z należytą starannością czy wystąpiły dostateczne podstawy do rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. Każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, musi spełniać wymogi określone w art. 107 kpa. Niewyczerpujące ustalenia organów o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Niniejszy wyrok Sądu nakłada na organy administracji obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dokonania pełnej oceny wszystkich wskazanych wyżej przez Sąd istotnych jej aspektów zgodnie z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art.156 k.p.a. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.). W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.