II OSK 1394/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. V. Sp. z o.o. Sp. k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/08 w sprawie ze skargi S. M.P. B. W. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę S. M. P. B. W. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r., 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz C. B. V. Sp. z o.o. Sp. k. w K. Zaskarżanym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. uchylającą postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i umarzającą postępowanie I instancji. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla D. Sp. z o. o. z siedzibą w K. w zakresie zamierzenia budowlanego "Budowa obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczna i urządzeniami towarzyszącymi". Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. przeniósł to pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora "C. Sp. z o.o." Spółka Komandytowa z siedzibą w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 345/08 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz określił, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Od wyroku z dnia 21 lipca 2008 r. została wniesiona skarga kasacyjna. W związku z rozstrzygnięciem w przedmiocie stwierdzenia, że decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie może być wykonywana, zawartym w wyroku z dnia 21 lipca 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, w oparciu o art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W postanowieniu tym zobowiązano także inwestora do wykonania niezbędnych robót zabezpieczających polegających na systematycznym pompowaniu wody z wykopu z pozostawieniem ścianek Larsena zabezpieczających wykop oraz nałożono obowiązek sporządzenia opinii technicznej zawierającej alternatywne sposoby zabezpieczenia obiektu. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Na decyzję z dnia [...] września 2008 r. skargę wniósł uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "P". Przed rozpoznaniem tej skargi, została rozpoznana skarga kasacyjna od wyroku z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 345/08 uchylającego decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę decyzję o pozwoleniu na budowę oraz określającego, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 21 lipca 2008 r. i przekazał sprawę to ponownego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok z dnia 12 marca 2009 r. został wydany po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. a przed ponownym rozpoznaniem sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopiero wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 293/09 ponownie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r., nie podzielił stanowiska organu, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do prowadzenia robót budowlanych upoważnia ostateczna i jednocześnie wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a inwestor mimo to będzie prowadził roboty budowlane, to organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest do podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. "Wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale również wykonalne. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska organu co do tego, że zabezpieczenie robót budowlanych może polegać na kontynuowaniu robót według projektu objętego pozwoleniem na budowę, którego wykonanie zostało wstrzymane. Taki sposób zabezpieczenia robót budowlanych byłby możliwy jedynie wtedy, gdy kontynuowanie budowy było jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia robót budowlanych. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 12 marca 2009 r. zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 10 § 1 i art. 105 k.p.a. Zasadnicze zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi dotyczą dwóch zagadnień, po pierwsze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny daje podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych oraz po drugie, że wadliwie uznano, iż inwestor nie jest uprawniony do zabezpieczenia realizowanej budowy poprzez wykonanie prac budowlanych, których zakres pokrywa się z treścią projektu budowlanego, objętego pozwoleniem na budowę, którego wykonanie zostało wstrzymane. Wnoszący skargę kasacyjną inwestor podniósł, że w dacie orzekania przez organy obu instancji inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z przesłanką wstrzymania prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. To, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i określił, że decyzja ta nie może być wykonywana nie stanowi przesłanki wstrzymania wykonania robót budowlanych, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę nie została usunięta z obrotu prawnego. Organy nadzoru budowlanego nie są organami uprawnionymi do egzekucji nieprawomocnych orzeczeń sądowych. Niezależnie od powyższego, zaskarżony wyrok jest wadliwy z tego względu, że nie było podstaw do wstrzymania robót budowlanych, ponieważ roboty te stanowiły realizację przez inwestora obowiązku w zakresie należytego zabezpieczenia budowy. Prowadzone przez inwestora prace budowlane były włącznie pracami zabezpieczającymi wynikającymi z treści opinii technicznych. Zakres robót zabezpieczających nie jest określony przepisami prawa, ale wynika z oceny technicznej konkretnej sytuacji i sprowadza się do tych robót, które są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa wykonanej konstrukcji budynku. Inwestor wybrał zalecaną przez ekspertów metodę zabezpieczenia polegającą na zrównoważeniu sił potencjalnego wyporu wody poprzez wykonanie konstrukcji do poziomu stropu nad IV piętrem włącznie, która była nieskomplikowana pod względem technicznym i najmniej kosztowna do zrealizowania, a jednocześnie powodowała najmniejsze zagrożenie dla stateczności wykonanej konstrukcji oraz istniejącego wykopu. Żadnego znaczenia nie ma przy tym fakt, że zalecany sposób zabezpieczenia budowy pokrywał się z treścią projektu objętego pozwoleniem na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach tej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że rozpoznanie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. nastąpiło po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i określającego, że decyzja ta nie może być wykonywana, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co nastąpiło dopiero wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Zatem problem sprowadza się do oceny, czy w takiej sytuacji możliwe jest uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z dnia 21 lipca 2008 r., w zakresie określenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie może być wykonywana. Nieodzownym elementem współczesnego, respektującego wymagania demokratycznego państwa prawnego systemu sądowej kontroli administracji publicznej jest mechanizm ochrony tymczasowej, który pozwala wstrzymać wykonanie zaskarżonych aktów, czy też zawiesić ich moc do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy przez sąd (por. Z. Kmieciak: Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowo administracyjnym, PiP 2003, nr 5, s. 27). Ochronę tę zapewniają przepisy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności (art. 61 P.p.s.a.) oraz przepis art. 152 P.p.s.a., który ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Potrzeba uregulowania tej kwestii jest następstwem przyjęcia dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawomocny, to nie wywiera on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast dotyczy on aktu, który jest ostateczny i podlega wykonaniu. Z tego względu niezbędne staje się, aby sąd określił, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą podlegać wykonaniu. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, w zakresie określenia, że zaskarżony akt nie może być wykonany ma charakter tymczasowy, ponieważ kształtuje sytuację stron w okresie po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji do czasu dopóki wyrok ten nie jest prawomocny. Zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Zatem zasadniczy problem prawny jaki w tej sprawie wystąpił sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mógł uchylić decyzję organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji gdy w dacie rozpoznawania skargi na tę decyzję wyrok z dnia 21 lipca 2008 r. zawierający rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 P.p.s.a., stanowiące podstawę wstrzymania robót budowlanych został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r. Uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. oznaczałoby powrót do postępowania w zakresie wstrzymania robót budowlanych w związku z wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r., podczas gdy wyrok ten został już uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r. Oznacza to, że od 26 stycznia 2009 r. powstał taka sytuacja, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę była nie tylko ostateczna, ale ponownie stała się wykonalna i niewątpliwie inwestor mógł legalnie prowadzić roboty budowlane na podstawie tej decyzji. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. umarzającą postępowanie w zakresie wstrzymania robót budowlanych z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor mógł legalnie prowadzić roboty budowlane, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę, w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, była nie tylko ostateczna, ale także wykonalna. W takich okolicznościach sprawy niemożliwy jest powrót do orzekania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę wynikający z wyroku, który został uchylony. Na skutek wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r. uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł uchylić decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych, skoro wstrzymanie tych robót pozostawało w ścisłym związku z wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r. Rozstrzyganie w tym przedmiocie było możliwe jedynie w okresie między wydaniem wyroku z dnia 21 lipca 2008 r., a rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r. Natomiast kolejne wyroki uchylające decyzję o pozwoleniu mogły wywołać nowe skutki w postaci wstrzymania robót budowlanych i mogły być oceniane w toku odrębnego postępowania. Skarżący nie ma natomiast racji twierdząc, że organ nie może wstrzymać robót budowlanych, na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, z tego tylko powodu, że sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę, określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Takie stanowisko jest wadliwe. Należy bowiem podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że "wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale i wykonalne. Zatem prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę, określił, że decyzja ta nie może być wykonywana, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenie na budowę zostały bowiem wstrzymane. Jednakże z uwagi na uchylenie wyroku z dnia 21 lipca 2008 r. zawierającego rozstrzygnięcie określające, że pozwolenie na budowę nie może być wykonywane powyższe względy nie zmieniają oceny, że w tej sprawie orzekanie o wstrzymaniu robót stało się bezprzedmiotowe. Należy zgodzić się ze skarżącym, że nie można wykluczyć, iż prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone. Wybór robót zabezpieczających należy do inwestora. Jeżeli z przedstawionych opinii technicznych wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z zatwierdzonym projektem budowlanym to nie można wykluczyć prowadzenia takich robót. Prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty te w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy. Jednakże w okolicznościach tej sprawy, gdy wyrok z dnia 21 lipca 2008 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r., ocena, czy prowadzone roboty były robotami zabezpieczającymi, czy robotami polegającymi na realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę przestało mieć znaczenie, gdyż kwestia ta nie może być już oceniana w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a., ponieważ doszło do naruszenia art. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 105 K.p.a., z uwagi na to, że przestała istnieć podstawa do orzekania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związana z wyrokiem, który został uchylony. Rozpoznając skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wstrzymania robót budowlanych okazała się prawidłowa, bowiem z uwagi na to, że wyrok z dnia 21 lipca 2008 r., zawierający rozstrzygnięcie w zakresie określenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wykonaniu, stanowiący podstawę wstrzymania robót budowlanych został uchylony, sprawa wstrzymania robót stała się bezprzedmiotowa, gdyż przestała istnieć podstawa do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W takich okolicznościach sprawy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a.