II FSK 1085/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Edyta Anyżewska, NSA Grzegorz Borkowski, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 659/08 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 29 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Zarządu Dróg Miejskich w P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Zarządu Dróg Miejskich w P. (zw. dalej: Zarządem) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 29 września 2008 r., wydaną w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego. 2. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r. przesłał tytuł wykonawczy wierzyciela – Zarządu z dnia 28 lipca 2008 r. wystawiony na zobowiązanego H. U., celem usunięcia wad uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowy tytuł wykonawczy dotyczył egzekucji opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zw. dalej: u.p.e.a. w zakresie oznaczenia wierzyciela, gdyż na pierwszej stronie tytułu w miejscu oznaczenia wierzyciela jak i w poz. 45 widnieje pieczęć o treści "Zarząd Dróg Miejskich w P.". Dyrektor Izby Skarbowej w S. rozpatrując zażalenie stwierdził, że stosownie do art. 5 § 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 cyt. ustawy, tj. dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest m.in. organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Egzekucja ta jednak musi dotyczyć obowiązków wyszczególnionych w art. 2 u.p.e.a. Wskazując na przedłożone upoważnienia organ odwoławczy uznał, że Zarząd nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Organem takim stałby się dopiero po otrzymaniu upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Podniesiono, że pełnomocnictwo z dnia 13 lutego 2008 r. ma oparcie w przepisie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, więc jest pełnomocnictwem ogólnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, obejmującym umocowanie do czynności zwykłego zarządu. Pełnomocnictwo to nie spowodowało, że Zarząd stał się organem administracji publicznej. Również upoważnienia z dnia 19 lipca 2004 r. oraz z dnia 29 grudnia 2003 r. wydane w oparciu o przepis art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie powodują, iż Zarząd stał się organem administracji publicznej. Podobnie analiza Uchwały Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2006 r. o powołaniu Zarządu nie pozwala na uznanie tej jednostki za organ administracji publicznej. Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że Zarząd wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta P., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Zarząd zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uniemożliwienie mu wypełnienie obowiązku ustawowego wynikającego z przepisu art. 13f ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi Zarząd przedstawił charakterystykę prawną obowiązku opłacania parkowania w strefie płatnego parkowania oraz wskazał na podmioty, które te opłaty pobierają, określając kto jest zarządcą drogi i kto może być zarządem drogi i jakie obowiązki ciążą na zarządzie drogi w zakresie pobierania opłat za parkowanie. Skarżący podkreślił, że jest "podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez dłużnika obowiązku", co zgodnie z treścią przepisów art. 2 § 1 pkt 5 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że jako jednostka utworzona przez Radę Miasta P., jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie uiszczenia opłat za parkowanie jako wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W ocenie Zarządu nietrafna jest ocena organu odwoławczego, że wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta P., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień, skoro zarząd drogi wykonuje zadania zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych i to ten akt prawny określa jego kompetencje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, podzielając trafność ustaleń i ocen organu egzekucyjnego, co do braku uprawnienia do wystawiania przez Zarząd tytułów wykonawczych w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za miejsca postojowe w strefie płatnego parkowania. Sąd dokonał analizy przepisów art. 1a pkt 4, 7 i 13, art. 2, art. 5 § 1 u.p.e.a. oraz art. 13f ust. 1 i art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i wskazał, że nie ma wątpliwości, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej i może być wykonany w drodze egzekucji administracyjnej. Sąd wywiódł, że z uprawnienia skarżącego jako zarządu drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta P. jako zarządcy. Zarząd pozostaje jednostką organizacyjną organu gminy jaką jest Prezydent Miasta, tym samym nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty dodatkowej tylko na skutek uzyskania na mocy art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych upoważnienia Prezydenta Miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do dokonywania czynności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie, zgodnie ze statutem, Zarząd jest zarządem drogi, przy pomocy którego Prezydent Miasta P., wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi. WSA przychylił się do zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, że zarówno statut, jak i przedłożone w sprawie pełnomocnictwo oraz upoważnienie, nie stanowią upoważnienia dla Zarządu do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, skoro Zarząd jest co prawda samodzielną jednostką organizacyjną Miasta P., którego pracą kieruje Dyrektor, ale działa on na podstawie upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta, czyli w jego imieniu. Dalej Sąd wywiódł, że z uwagi na treść przepisu art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, skoro Prezydent Miasta P. jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to tytuł wykonawczy jednostki organizacyjne Urzędu Miasta wystawiają w jego imieniu. W sprawie oznacza to, że prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta P. jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową - Prezydenta Miasta P. i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta Miasta. Podkreślono, że Zarząd nie jest organem gminy, a więc używanie okrągłej pieczęci z godłem w polu 45 tytułu wykonawczego nie ma uzasadnienia prawnego i czyni wydany tytuł wadliwym, uzasadniającym odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. 5. Zarząd od powyższego wyroku złożył skargę kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13f ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, a tym samym uniemożliwienie wypełnienia obowiązku ustawowego wynikającego z ww. przepisu. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi i zwrot kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd podniósł, że Sąd nie odniósł się zupełnie do brzmienia art. 13f ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wynikającego z niego wprost podziału kompetencji, a skupił się tylko i wyłącznie na kwestii związanej z możliwością bycia wierzycielem w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. Podniesiono, że Sąd pobieżnie zbadał problem zarządcy i zarządu drogi i wskazano, że w niniejszej sprawie jednostką budżetową jest zarząd drogi. Tym samym, w ocenie Zarządu, nie można przyjąć, że przy błędnym rozróżnieniu tych dwóch podmiotów, zapadły wyrok jest prawidłowy. Dyrektor Izby Skarbowej w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, jak trafnie zauważa Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 176 w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a., bowiem nie wskazano w niej stron postępowania i ich pełnomocników. Sąd odwoławczy uznał jednak, że brak ten mógł zostać uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., a wobec tego, że strona nie została wezwana do uzupełnienia braków pisma zasadnym jest merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia. Zarzucono w nim jedynie naruszenie prawa materialnego tj. art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) przez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi (ust. 1), że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (uwaga Sądu: opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) pobiera się opłatę dodatkową. W myśl ust. 3 tego artykułu opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu, bowiem Sąd pierwszej instancji opierając się na materiale zgromadzonym w aktach sprawy stwierdził, iż Zarząd Dróg Miejskich w P. jest zarządem drogi, czyli podmiotem uprawnionym w świetle wskazanego przepisu (art. 13f ust. 3 ustawy o drogach) do poboru opłaty dodatkowej. Sąd stwierdził też, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 tej ustawy wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd wskazał, że na podstawie art. 40d ust. 2 ustawy o drogach w zw. z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. należności z tytułu opłat dodatkowych podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego wynika, iż wskazana przez skarżącego podstawa kasacyjna nie może doprowadzić do weryfikacji stanowiska Sądu odnośnie do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego i organu nadzoru, w którym uznano, iż skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w trybie u.p.e.a. Sąd przeprowadził bowiem wnioskowanie w oparciu o przepisy art. 5 § 1 u.p.e.a. (który określa podmioty uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków podlegających tej egzekucji), art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), w myśl którego opłaty za parkowanie stanowią dochody gminy oraz art. 21 ust. 1 i 1a ww. ustawy o drogach (określającego zadania zarządcy i zarządu drogi). W ocenie Sądu uprawnienia Zarządu Dróg Miejskich jako zarządu drogi są pochodną uprawnień Prezydenta Miasta jako zarządcy dróg. Zarząd jest wprawdzie samodzielną jednostką organizacyjną Miasta P., ale jego dyrektor działa na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta, czyli w jego imieniu. W konsekwencji Sąd przyjął, powołując się przy tym na art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, że tytuł wykonawczy powinien być wystawiony przez jednostkę organizacyjną Urzędu Miasta w imieniu Prezydenta Miasta, bowiem to ten organ jest wierzycielem, uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Sąd wykazanych wyżej przepisów poprzez ich błędną wykładnię, a Sąd kasacyjny, będąc stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony z urzędu dokonać kontroli prawidłowości rozumowania Sądu, które doprowadziło do wniosku, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej (mimo że jest niewątpliwie instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego tego obowiązku). W rezultacie z powodu wadliwości formalnych i merytorycznych skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy został pozbawiony możliwości oceny sprawy w pełnym zakresie, w szczególności w kwestii, która była istotą sporu w toku instancji istnienia uprawnienia (lub jego braku) Zarządu Dróg Miejskich do wystawiania we własnym imieniu tytułu wykonawczego obejmującego opłatę dodatkową za parkowanie pojazdów samochodowych Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.