I SA/Wa 1652/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "[...]" 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Wyższej Szkoły [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Wyższej Szkoły [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą nadania Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w W. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wyższa Szkoła [...] w W. złożyła wniosek o nadanie Wydziałowi [...] tej Uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...]. Po rozpatrzeniu wniosku pod względem formalnym, został on skierowany do zaopiniowania przez Państwową Komisję Akredytacyjną, która uchwałą z dnia [...] września 2007 r. nr [...] negatywnie zaopiniowała ten wniosek, a następnie podtrzymała swoje stanowisko w sprawie w uchwale z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po zapoznaniu się z całą dokumentacją w sprawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (w zaskarżonej decyzji błędnie podano datę [...] maja 2007 r.) odmówił nadania Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w W. uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na wnioskowanym kierunku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wyższa Szkoła [...] w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzenie, iż wniosek nie zawiera danych pozwalających uznać, że kształcenie na kierunku [...] zostanie prawidłowo zorganizowane jest niezrozumiałe, bowiem organ nie zwrócił się do strony o dodatkowe wyjaśnienia lub uzupełnienie informacji. Strona powołała się na przepisy art. 7 oraz 77 kpa, zgodnie z którymi organ administracji podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto strona odwołująca się stwierdziła, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ wskazuje w decyzji obowiązki Uczelni, które powinna spełnić, aby uzyskać uprawnienie, jednakże z decyzji nie wynika, jakie przepisy takie obowiązki nakładają. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Wyjaśnił, że wniosek Uczelni o nadanie wnioskowanego uprawnienia podlegał ocenie formalnej dokonywanej w Ministerstwie i merytorycznej, dokonywanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Analiza formalna wniosku dokonana w Ministerstwie wykazała, że wniosek wymaga uzupełnień, których strona dokonała pismami z dnia [...] marca 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. Uzupełniony wniosek został uznany za kompletny pod względem formalnym, co znaczy, że zawierał dane i dokumenty, które mogły być podstawą do merytorycznej oceny dokonywanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Przeprowadzona przez Komisję analiza treści materiałów zamieszczonych we wniosku wykazała, że ich opracowanie merytoryczne budzi zastrzeżenia, nie zawiera istotnych informacji wskazanych w wydanych w tej sprawie uchwałach Komisji. W tym też znaczeniu Minister uznał, że informacje zawarte we wniosku nie pozwalają na uznanie, iż kształcenie na kierunku [...] będzie prawidłowo zorganizowane. Minister podkreślił, że dokonując oceny eksperci Państwowej Komisji Akredytacyjnej opierają się na obowiązujących przepisach, jak również korzystają z własnego doświadczenia w zakresie funkcjonowania uczelni i realizowania procesu dydaktycznego. Podejmując decyzję Minister opiera się natomiast na merytorycznych stwierdzeniach Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dokonując przy tym własnej wnikliwej analizy całej dokumentacji zebranej w sprawie. W przypadku przedmiotowego wniosku Minister podzielił opinię Komisji i zgadzając się z jej zastrzeżeniami wydał decyzję odmawiającą nadania wnioskowanego uprawnienia. Równocześnie organ wyjaśnił, że w kwestionowanej decyzji powołane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048), które zawiera ogólnie warunki bez dokładnego wskazania, jakie szczegółowe treści powinny zawierać się we wniosku o nadanie uprawnienia. W tej sytuacji zdaniem organu istotne jest, by zawarte we wniosku dokumenty i informacje pozwalały uznać, że wymogi tego rozporządzenia zostały w pełni zrealizowane. Minister wyjaśnił również, że wymóg przedstawienia źródła finansowania badań naukowych oraz szczegółowego planu lub programu badań podyktowany jest przepisami § 2 powołanego rozporządzenia. Informacja o źródłach finansowania badań jest bowiem istotnym elementem świadczącym o stopniu realizacji przez uczelnię wymogów § 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wyższa Szkoła [...] w W. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 10 i 81 kpa z powodu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pozbawienia strony skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i ewentualnie zgłoszenia nowych wniosków dowodowych, - art. 15 kpa ponieważ, zdaniem strony skarżącej, nie nastąpiło ponowne merytoryczne rozpatrzenie przez Ministra sprawy, a postępowanie de facto było jednoinstancyjne, - błędnej wykładni ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że organ dokonuje jedynie formalnej oceny wniosku o nadanie uprawnienia, natomiast merytoryczną analizą zajmuje się Państwowa Komisja Akredytacyjna, co doprowadziło by do sytuacji, w której o prawach i obowiązkach strony skarżącej organ rozstrzygałby bez zachowania zasad zawartych w kpa, które mają przede wszystkim charakter gwarancyjny, a rola organu administracji sprowadzałaby się jedynie do powtarzania ustaleń zawartych w uchwałach Komisji. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu z dnia [...] maja 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. 24, 25 i 27 kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy zarówno decyzję z dnia [...] maja 2008 r., jak i zaskarżoną do Sądu decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. wydał z upoważnienia Ministra (podpisał) ten sam pracownik organu ([...]). Takie działanie stanowi zdaniem Sądu naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), które stanowiły materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, jednostki organizacyjne uczelni niespełniającej wymagań określonych w art. 56 ust. 2 lub w art. 58 ust. 4 tej ustawy lub jednostki organizacyjne związku uczelni, a także jednostki międzyuczelniane lub jednostki wspólne uczelni niespełniających tych wymagań mogą uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wydanej po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Odmowa nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i poziomie kształcenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której stronie postępowania przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu orzekającego, w tego typu sytuacjach wynikająca z art. 24 kpa reguła, nakazująca wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej kwestii Sąd orzekający w pełni podziela bowiem stanowisko zawarte ostatnio w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, wyroku NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07, wyroku NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 442/06, które zostało zaaprobowane także przez część doktryny (por. W. Chróścielewski glosa do powołanej uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Z. Kmieciak - Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kpa (odwołanie czy remonstracja?) "Państwo i Prawo" 2008/3/33, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007). Zdaniem Sądu stanowisko zawarte w tych orzeczeniach ma odpowiednie zastosowanie także w przypadku organu monokratycznego (ministra) w sytuacji, kiedy na podstawie art. 268a kpa organ administracji publicznej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (tak samo wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07). Tym samym Sąd orzekający nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w tej kwestii przede wszystkim w zdaniu odrębnym zgłoszonym do podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Instytucja wyłączenia pracownika ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu jest natomiast okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że nad ministrem (tak samo jak nad samorządowym kolegium odwoławczym) nie ma już żadnego organu wyższego stopnia, dla zachowania wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustawodawca w art. 127 § 3 kpa przewidział możliwość złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Środek ten posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Zdaniem Sądu zgodnie z treścią art. 24 § 1 i art. 25 § 1 kpa osoba piastująca funkcję ministra (czyli upoważniony do tego w sposób prawem przewidziany (art. 268a kpa) pracownik organu monokratycznego) musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Nie sposób przyjąć, że powyższy przepis nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 kpa wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji pracownik organu podlega wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy tego urzędu. Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 kpa do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie, rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby piastującej funkcję tego organu. W sytuacji zatem, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie pierwszą decyzję, zdaniem Sądu będzie on wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa od powtórnego rozpatrzenia tej samej sprawy, które ma nastąpić w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest tylko osoba piastująca funkcję organu administracji, a nie sam organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06). Podkreślić należy, że ugruntowane jest też stanowisko doktryny, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" C.H. Beck Warszawa 2008). Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "wydanie decyzji w niższej instancji" w wyroku z dnia 24 maja 1983 r. sygn. I SA 1714/82 stwierdził, że pracownik naczelnego organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może otrzymać upoważnienia do ponownego jej rozstrzygnięcia na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niewątpliwie celem instytucji wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Istotą tego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Z tego względu istotne znaczenie ma zapewnienie gwarancji obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zatem sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej (art. 145 § 3 kpa), a w odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym (E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego", Warszawa-Zielona Góra 1994). Zdaniem Sądu ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno toczące się przed dwoma różnymi organami, jak i postępowanie przed Ministrem, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia, podjęta przez inną osobę piastującą funkcję organu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne podmioty orzekające. Organ monokratyczny dysponując kwalifikowanymi pracownikami, których z reguły upoważnia do wydawania decyzji administracyjnych, winien zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a co za tym idzie czy istnieje możliwość takiego upoważnienia pracowników organu na podstawie art. 268a kpa, by osoba piastująca funkcje organu orzekająca ponownie w danej sprawie, nie była tą samą osobą, która wydała pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie (wyrok NSA z 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 442/06). Daje to wówczas możliwość zachowania zasady bezstronności i obiektywizmu, jakimi winno cechować się postępowanie przed organami bez względu na ich strukturę, sposób powoływania czy funkcjonowania oraz w zgodzie z konstytucyjnymi standardami państwa prawa i sprawiedliwości proceduralnej postępowania (art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji). Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien przede wszystkim wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2008 r. stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, ale przede wszystkim ponownego rozpatrzenia sprawy i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ ma kompetencje kasacyjne. Rozpatrując zatem złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ winien dokonać całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (a w razie potrzeby dokonać jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie). Prowadzone ponownie w sprawie postępowanie musi być również zgodne z przepisami art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.