VI SA/Wa 2601/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późno zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez M. i R. P. od decyzji Kolegium z dnia [...] września 2008 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. P. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - [...]) na teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - [...] w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] maja 2008 r. M. P. i R. P. (skarżący) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2007r. w przedmiocie wydania M. C. zezwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej - ul. P. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]-[...] na teren działki o nr ew. nr [...] z obrębu [...]-[...] w K.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja Burmistrza jest niewykonalna, ponieważ nie można w strefie zakazu zabudowy w obszarze chronionym Natura 2000 na skarpie z zielenią pod kątem 60 stopni pochylenia (spadku) budować drogi zjazdowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z [...] września 2008 r. zwróciło się do wnioskodawców o wskazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami udziału w [...]/[...] działki ew. nr [...] w K. i ich część graniczy z działką ew. nr [...] (ulicą P.) oraz działką nr [...] stanowiącą własność M. C., a następnie powołali przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) , art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196). Skarżący powoływali się także na okoliczność uniemożliwienia im dostępu do ich działki, co będzie wynikiem budowy zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmawiając wszczęcia postępowania w o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2007 r. nr [...] wskazało, iż zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony lub z urzędu. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poprzedzone jest ustaleniami organu nadzorczego czy w myśl art. 28 k.p.a. żądanie pochodzi od osoby, która była stroną postępowania zwykłego lub osoby, która powołuje się na naruszenie interesu prawnego, Dokonując oceny interesu prawnego M. i R. P. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2007r. SKO wyjaśniło, iż istota interesu prawnego polega na bezpośrednim związku z konkretną normą prawa materialnego, co oznacza iż istnieje przepis prawa który można wskazać jako podstawę, i z której podmiot legitymujący się interesem może wywodzić swoje racje. Jednocześnie w ocenie SKO, pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym nie można wiązać z subiektywnym odczuciem jednostki, co do naruszenia jej interesu, rozstrzygnięciem organu administracji w drodze decyzji administracyjnej, ale istnieniem normy prawnej, która to rozstrzygnięcie narusza. Teoria prawa administracyjnego posługuje się pojęciem interesu faktycznego będącego wyrazem subiektywnych odczuć jednostki, która powołując jego istnienie, wywodzi swoje uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jako strona tegoż postępowania. Dopiero jednak konkretyzacja interesu faktycznego w postaci normy prawnej umożliwia skuteczną ochronę jej uprawnień. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, 2086 ze zm.), w którym to przepisie udzielenie zgody (lub odmowa) na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ustawodawca pozostawił wyłącznej kompetencji zarządcy drogi. Zdaniem SKO w treści tej ustawy nie ma normy prawnej, która chroniłaby interes wnioskodawców, jak również przymiotu strony nie można również wywodzić z faktu potencjalnych możliwości uczestnictwa w innych postępowaniach administracyjnych, jak również z bezpośredniego sąsiedztwa z działką, dla której wyrażono zgodę na budowę zjazdu. Tym samym wskazane przez skarżących przepisy ustaw - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Z 1994r. Nr 49, poz.196) nie mogą zostać uwzględnione. Natomiast powoływane przez skarżących okoliczności mieszczą się w pojęciu interesu faktycznego, który jednakże nie im daje uprawnień do kwestionowania przedmiotowej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosili, że absurdalność decyzji Burmistrza K. polega na tym, że realizacja tej decyzji zagraża nie tylko środowisku w strefie zakazu zabudowy, ale również zdrowiu i życiu użytkowników ulicy P. Skarżący przypomnieli, że ulica P. zbudowana została z oddanej przez nich ziemi. Zdaniem skarżących decyzja Burmistrza K. pogwałca: Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska oraz bezpieczeństwo użytkowników ulicy P. i obowiązkiem SKO jest unieważnić tę decyzję lub wskazać właściwy organ administracyjny do zaskarżenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie oraz stwierdziło, że przymiot strony w sprawie służy na podstawie przepisu prawa materialnego w związku z art. 28 k.p.a. W omawianym przypadku, przymiotu strony w sprawie lokalizacji zjazdu dla właścicieli sąsiednich nieruchomości nie da się wywieść z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Argumenty Kolegium pozostają też w zgodzie z orzecznictwem sądów administracyjnych, m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Ka488/03, Lex nr 154452). Jednocześnie SKO obiecało, iż rozważy możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2007 r. W skardze na ww. decyzję SKO M. i R. P. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie dodatkowo podkreślając brak zrozumienia organów do oczywistej pomyłki Burmistrza K. Zdaniem skarżących istotą w sprawie tej - jest fakt, że na terenie S. jest jedyny najważniejszy i niepodważalny zakaz zabudowy, który ma charakter szczególny -" ponad wszystkimi innymi artykułami i paragrafami". Wyjaśnili też, że pragną "uchronić S., jedną z nielicznych naturalnych perełek polskiej natury, przed niekompetencją urzędniczą" W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie organu administracyjnego przedstawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie bowiem zgodnie z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Z., P., S. "C" - I etap (zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2005 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 22 grudnia 2005 r. nr 282, poz. 10686), dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - [...] położonej w K., stanowiącej skarpę z zielenią, znajdującej się obszarze [...] ww. planu, obowiązuje zakaz zabudowy (wypis i wyrys z ww. planu zostały nadesłane wraz z aktami sprawy przez Burmistrza Gminy K.), to nie oznacza to, że dla takiej nieruchomości nie może być wydana jej właścicielowi zgoda na lokalizację zjazdu. Wynika z nich natomiast, że prawo do skomunikowania z drogą publiczną przez zjazd z takiej drogi, służy każdemu właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości, o ile stosowne zezwolenie wyda zarządca drogi. Odmowna decyzja nie mogłaby się powoływać na fakt, że dla danej nieruchomości obowiązuje w miejscowym planie zakaz zabudowy, gdyż taka odmowa nie miałaby podstawy prawnej tzn. nie miałaby uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych. Brak także podstaw do odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu ze względu na to, że dany teren znajduje się w obszarze Natura 2000. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja SKO z [...] października 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] września 2008 r., naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone decyzje zostały podjęte bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżących dającego im ewentualną legitymacją do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwalającej M. C. na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. P. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - [...]) na teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - [...] w K. Organ przyjął, że argumenty skarżących, iż są właścicielami udziału w [...]/[...] działki ew. nr [...] w K. i ich część graniczy z działką ew. nr [...] (ulicą P.) oraz działką nr [...] stanowiącą własność M. C. oraz powołane przez skarżących przepisy nie są wystarczające do uznania ich interesu prawnego, lecz jedynie interesu faktycznego. W toku sprawy organ przywoływał także treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Odmawiając skarżącym legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji zjazdu organ pominął, iż zakres podmiotowy tego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ulega rozszerzeniu. Dlatego też stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą nie tylko strony, które uczestniczyły w wydaniu kwestionowanej decyzji lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, Lex nr 10557( por. także wyrok NSA z 15 września 2000, sygn. akt IV SA 2328/99, nie publ.) Jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej weryfikowaną decyzją. W wyroku z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji (Lex nr 340207). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 września 2004 r. sygn. akt II SA 2160/03 wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Sąd ten stwierdził też, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej (Lex nr 160419). W konsekwencji interes prawny skarżących jako właścicieli działki graniczącej ze sporną działką nie może być analizowany tylko z punktu widzenia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lecz także z uwzględnieniem innych obowiązujących przepisów prawa. Należy podkreślić, że SKO przy ponownym rozpoznaniu będzie związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Ponadto przy rozpoznawaniu sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. polegającego na braku udziału strony M. C. w toczącym się postępowaniu. Reasumując powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że przy dokonywaniu ponownej oceny całokształtu okoliczności sprawy organ, poza zagwarantowaniem udziału wszystkich stron w każdym stadium postępowania, dokona ponownej analizy treści wniosku uwzględniając powyższe uwagi Sądu. Organ musi uwzględnić także zagadnienie ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej. Z omawianych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.