I OSK 739/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2009r. sygn. akt II SA/Go 24/09 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iłowej z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II A/Go 24/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iłowej z dnia [...] września 2008 r. Nr [...]. Uchwałą tą, wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), Rada Miejska upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Iłowej, jednostki organizacyjnej Gminy Iłowa, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie, Wojewoda Lubuski zarzucił tej uchwale istotne naruszenie ww. art. 39 ust. 4 poprzez błędną wykładnię, polegającą na upoważnieniu podmiotu o określonym ustawowo katalogu zadań do działań nie wymienionych w nim i domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. Rada Miejska odpowiadając na skargę stwierdziła, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie, umożliwiający powierzenie organowi wykonawczemu jednostki samorządu zadań w formie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw dotyczący zarówno ośrodka pomocy społecznej, jak i każdej jednostki organizacyjnej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził: Zarzuty skargi Wojewody Lubuskiego koncentrują się na stwierdzeniu, iż Rada Miejska w Iłowej nie miała podstaw prawnych do upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, ponieważ ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisu kreującego takie uprawnienie po stronie rady gminy, ogólna zaś reguła ustalona w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania do ośrodków pomocy społecznej. Są to bowiem gminne jednostki organizacyjne o szczególnym charakterze, których zakres działania może być określony tylko mocą przepisów ustawy o pomocy społecznej lub ustaw szczególnych. W okolicznościach sprawy zasadność skargi należy oceniać z uwzględnieniem zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w wykonywaniu ich zadań, a nadto faktu, iż obecnie ustawodawca nakłada na gminę coraz szerszy katalog zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a takim jest podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych, jak wynika z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Należy zwrócić uwagę na treść normy zawartej w art. 12 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, czyli wójt, burmistrz, prezydent miasta. Z kolei ust. 2 tego artykułu w brzmieniu pierwotnym stanowił, że do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej. Następnie art. 1 pkt 6 lit. a/ ustawy z dnia 27 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 134, poz. 850), art. 12 ust. 2 nadał brzmienie "organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji". Oznacza to, iż ustawodawca dopuścił możliwość upoważnienia przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta do prowadzenia w jego imieniu postępowania w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także kierownika ośrodka pomocy społecznej. Powyższy kierunek wprowadzony ustawą nowelizującą oznacza, iż ustawodawca nie wprowadził zakazu powierzenia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej dodatkowych zadań wynikających z ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów. Zakaz taki nie wynika wprost również z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), w tym z wskazywanego w skardze art. 110 ust. 1, który stanowi, iż zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjnej - ośrodki pomocy społecznej. Nie można uznać, że przepis ten zabrania wykonywania przez ośrodki pomocy społecznej także innych zadań, oczywiście przy zapewnieniu takiej organizacji pracy i obsady personalnej jednostki, która zapewni prawidłowe wykonywanie zarówno gminnych (własnych i zleconych) zadań pomocy społecznej jak i innych (dodatkowych). Zadania określone przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zaliczyć można do zadań z zakresu zabezpieczenia społecznego, zatem zbliżonych do pomocy społecznej, zatem nie można odmówić gminie prawa do takiej organizacji prowadzenia działań wobec dłużników alimentacyjnych, które zapewnią ich sprawną realizację, zmierzającą do osiągnięcia celu, któremu mają one służyć. Z tych względów nie można zarzucić Radzie Miejskiej w Iłowej naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Reprezentowany przez radcę prawnego, Wojewoda Lubuski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi lub po uchyleniu przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do upoważnienia przez Radę Miejską w Iłowej, Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej przez Wojewodę Lubuskiego uchwały Rady Miejskiej w Iłowej stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2010 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa o samorządzie". Stanowi on, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przepis ten zawiera zatem odstępstwo od reguły ustanowionej ust. 1 art. 39, stosownie do której decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt , o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z tymi przepisami sprawy indywidualne załatwia wójt (lub inne organy wskazane w przepisach szczególnych), a także organy wskazane w ust. 4 art. 39, o ile rada gminy upoważni je do tego. Ten generalny przepis daje zatem radzie gminy podstawę do upoważnienia innych, aniżeli wskazanych w art. 39 ust. 1 organów do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie są to działania wobec dłużników alimentacyjnych, podlegające regulacjom ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu Dz. U. Nr 192, poz. 1378, tj. w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską, dalej "ustawa alimentacyjna". O działaniach podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych traktuje rozdział drugi w/w ustawy, z którego wynika, iż w działaniach tych biorą udział organy właściwe wierzyciela i dłużnika. Art. 2 pkt 9 i 10 stanowi, że są nimi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego lub wierzyciela. Jednocześnie art. 12 tej ustawy, znajdujący się w rozdziale trzecim, dotyczącym warunków nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, stanowi w ust. 1, iż postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, zaś w ust. 2, że organ ten może upoważnić w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1. Ten przepis, tj. art. 12 ust. 1 i 2 powołał Wojewódzki Sąd Administracyjny jako przesądzający o rozstrzygnięciu. Jednak należy zwrócić uwagę na dwie sprawy. Po pierwsze - przedmiotem uchwały zaskarżonej przez Wojewodę było upoważnienie przez Radę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, czyli zadań nałożonych na gminę objętych regulacją rozdziału drugiego ustawy alimentacyjnej "Zasady pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego w przypadku bezskutecznej egzekucji oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych", zaś poddany analizie przez Wojewódzki Sąd art. 12 znajduje się w rozdziale trzecim "Warunki nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Z rozważań Sądu wynika, iż wystąpiła tożsamość spraw, tj. działań wobec dłużników alimentacyjnych i nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednak konieczne było rozważenie przez Sąd czy jest tak rzeczywiście. Jeżeli bowiem w ramach działań wobec dłużników alimentacyjnych mieszczą się sprawy z rozdziału trzeciego, to art. 12 ust. 2 daje uprawnienie organowi wykonawczemu wierzyciela - tj. wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta do prowadzenia postępowania w sprawach. Natomiast jeśli nie są to sprawy tożsame, to rozdział drugi, dotyczący działań podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych nie zawiera unormowania analogicznego do art. 12 ust. 2. Po drugie - Wojewódzki Sąd, analizując art. 12 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, postawił też znak równości pomiędzy organem wykonawczym wierzyciela, a radą gminy. Stwierdził bowiem, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego z czego nie wynika zakaz powierzenia temu organowi dodatkowych zadań. Tyle, że w sprawie powierzenia dokonała Rada Miejska. Podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę na zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, z czym należy się zgodzić. Jednak w sprawie nie może to przesądzać o prawidłowości zaskarżonej przez Wojewodę uchwały. Istotą sprawy jest to, który organ gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do działań wobec dłużników administracyjnych - rada czy wójt - a to w niczym samodzielności nie ogranicza. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd weźmie pod uwagę w jakim przedmiocie Rada udzieliła upoważnienia i czy w świetle ustawy alimentacyjnej było to zgodne z prawem. Ten akt jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o samorządzie i może się okazać, że zawiera odstępstwa od jej art. 39 ust. 4. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).