II OSK 348/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 506/07 w sprawie ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 506/07, oddalił skargę M. i S. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie nakazującą M. i S. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości K. gm. N.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte wobec wniosku Dyrektora Węgierskiego Parku Narodowego. W trakcie oględzin organ I instancji ustalił, że domek letniskowy ma wymiary 8,40 x 5,12 m, jest konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Ściany zewnętrzne obiektu zostały obite płytami OSB, a wewnętrzne - deskami nakorkowymi. Konstrukcję budynku tworzą słupki stalowe oparte ujściowo na bloczkach betonowych, częściowo na gruncie. Do drzwi wejściowych prowadzą schodki drewniane, częściowo zadaszone. Wewnątrz obiekt został wykończony i jest użytkowany. Właściciel nieruchomości nie okazał dokumentów na okoliczność legalności budowy, stwierdził natomiast, że nie jest to obiekt budowlany, gdyż został zrobiony z dwóch przyczep, które zostały złączone na czas postoju, zaś zdemontowane zostały koła przyczep w celu uniknięcia ich kradzieży. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia do 31 stycznia 2007 r. określonych dokumentów celem legalizacji budynku. Wobec niewykonania przez skarżących tego obowiązku organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane orzekł rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy w związku z prawidłowością decyzji utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę M. i S. S. na powyższą decyzję uznał, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że skarżący błędnie wywodzą, że dwie połączone ze sobą przyczepy kempingowe, posadowione na działce, przystosowane do zamieszkiwania i użytkowane w tym celu, nie są obiektem budowlanym. Sąd I instancji wskazał na definicję zawartą w art. 3 ust. 1b/ ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą obiektem budowlanym jest "budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". Pojęcie "budowla" nie oznacza, że ma to być budynek wzniesiony od podstaw i trwale związany z gruntem. Jest to każdy inny obiekt wolnostojący, służący m.in. do sezonowego zamieszkiwania i użytkowany jako domek letniskowy. Sąd uznał, że taki charakter posiada obiekt budowlany skarżących, utworzony z dwóch przyczep kempingowych i jego posadowienie (czy budowa) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Sąd podniósł, że jeżeli przyczepy są dopuszczone do ruchu drogowego, lecz są przechowywane na działce bez kół (przed kradzieżą), a niewątpliwie służą dla celów mieszkalnych, to gdyby uznać je nawet za obiekty tymczasowe (art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego) to również wymagają one pozwolenia na budowę, albowiem nie są to obiekty tymczasowe służące realizacji robót budowlanych (te wymagają jedynie zgłoszenia budowlanego - art. 29 ust. 24 ww. ustawy). Sąd stwierdził zatem, że słusznie uznały organy, że skarżący powinien legitymować się stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę, aby można było uznać postawiony obiekt (można go nazwać domkiem letniskowym lub obiektem o takim charakterze) za legalny. Sąd podniósł także, że charakter pojazdów drogowych owe przyczepy utraciły po dostosowaniu ich do celów mieszkalno-letniskowych w konkretnym miejscu, a zatem stanowisko organów budowlanych jest logiczne oraz znajdujące oparcie w przepisach praw budowlanego. Sąd stwierdził, iż przy braku wykonania, przez skarżących, obowiązków zawartych w postanowieniu z dnia 10 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie był zobligowany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu letniskowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożył S. S., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 3 ust. 1 lit. b/ ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż każdy obiekt wolnostojący, służący do sezonowego zamieszkiwania i użytkowany jako domek letniskowy jest obiektem budowlanym, 2) art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący powinien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę w przypadku przechowywania na jego działce dwóch przyczep bez kół. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzili postępowanie administracyjne w sposób jednostronny i schematyczny, bowiem od początku uznano, iż na przedmiotowej działce wybudowany został domek letniskowy. Zdaniem skarżącego oprócz czynności oględzin żaden z organów nie dokonał innych czynności wyjaśniających w niniejszym postępowaniu, jak wynika bowiem ze zdjęć dołączonych do akt przez skarżącego, to, co nazywa się obiektem budowlanym jest w istocie zarejestrowaną i dopuszczoną do ruchu przyczepą kempingową. Świadczy o tym, zdaniem skarżącego, dowód rejestracyjny oraz polisa OC. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wygląd tych przyczep nie może mieć decydującego znaczenia dla uznania, iż jest to w rzeczywistości domek letniskowy, ponieważ taka hipoteza stałaby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i Prawa o ruchu drogowym. Skarżący stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo zakwalifikował stojące na działce skarżącego przyczepy, jako obiekt budowlany. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest przesłanek uzasadniających takie stanowisko. Skarżący wskazał również, że od początku argumentował, iż nie mógł przedłożyć żadnemu z organów dokumentów wymaganych w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., bowiem w tym przypadku nie występuje samowola budowlana. Zdaniem skarżącego zgodnie z literaturą przedmiotu o tym, czy dany obiekt jest obiektem budowlanym, czy budowlą nie decyduje fakt, czy tenże obiekt ma na przykład fundamenty, ale czy jest trwale związany z gruntem. Przyczepy stojące na działce skarżącego nie są trwale związane z gruntem i są nadał pojazdami w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, przystosowanymi do poruszania się po drogach, a z istoty tych pojazdów wynika, iż ich użytkownicy wykorzystują je do wypoczynku w wyznaczonych polach kempingowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 253, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zawiera art. 183 § 2 p.p.s.a., a której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Związanie sądu zarzutami skargi kasacyjnej, oznacza, iż zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Stwarza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej będący profesjonalnym prawnikiem (zgodnie z wymogiem art. 175 p.p.s.a.) ograniczył się do wskazania podstawy prawnej skargi kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez naruszenie "art. 3 ust. 1b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez uznanie, że wolno stojący obiekt, służący do sezonowego zamieszkiwania i użytkowany jako dworek letniskowy, jest obiektem budowlanym i ponadto zarzucił naruszenie art. 28 tej ustawy, przez zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż skarżący powinien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo że skarżący przechowuje tylko na działce dwie przyczepy bez kół wykorzystywane na okresowe zamieszkiwanie letniskowe. Należy zauważyć, że złożenie skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika wymaga wykazania, że to sąd rozpoznający skargę strony dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa. Autorka skargi kasacyjnej nie powiązała podniesionych zarzutów z przepisami wskazanej na wstępie ustawy (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), które regulują postępowanie sądowoadministracyjne. Należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane ustawą. Sądy administracyjne nie rozpoznają sprawy co do istoty, a jedynie kontrolują zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, poprawności dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie jak i przepisów procesowych. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę w sposób prawidłowy skonfrontował ustalenia faktyczne poczynione przez organy w toku postępowania administracyjnego odnosząc je do zebranego materiału dowodowego w sprawie i dokonał prawidłowej oceny prawnej podzielając stanowisko organów. W wyczerpującym uzasadnieniu Sąd ten należycie umotywował swą ocenę w świetle regulacji prawnej, tj. przepisów prawa budowlanego. Stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji znajduje pełne uzasadnienie, jeśli się zważy, ze sporny obiekt na działce skarżących powstał przez celowe połączenie dwóch przyczep kempingowych, przystosowanych do zamieszkiwania okresowego (obiekt letniskowy). Przyczepy zostały pozbawione kół i osi, usytuowane na gruncie, do obiektu dobudowano drewniane wejście ze schodkami oraz wykonano spadzisty dach, (vide dokumentacja zdjęciowa w aktach sprawy). Jak oświadczył na rozprawie skarżący - obiekt ten stoi na działce od 2 lat i jest wykorzystywany tylko w celach letniego wypoczynku. W świetle powyższych ustaleń należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który za organami uznał, iż jest to obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Niezasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 28 prawa budowlanego. Trzeba też podkreślić, że to głównie cel, w jakim zostały połączone dwie przyczepy kempingowe i przystosowanie obiektu do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jego funkcjonowania już na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Odpowiada on w charakterze definicji obiektu z art. 3 ust. 1b prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji miał wszelkie podstawy by podzielić stanowisko organów, iż inwestorzy popełnili samowolę budowlaną. Trafnie też Sąd ten powołał stanowisko orzecznictwa NSA w tym przedmiocie. Legalizację jej wyłączyło zachowanie inwestorów, którzy nie wykonali nałożonych obowiązków. Uznając bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej, która w istocie ogranicza się do polemiki z trafnym stanowiskiem sądu i oceną prawną Naczelny Sąd Administracyjny - oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.