I SA/Wa 1828/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (powoływana dalej jako "KKU") decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (powoływane dalej jako "P."), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nabycie prawa własności w/w nieruchomości przez Gminę W., gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "Przepisy wprowadzające (...)"), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu [...] P. w W. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od powyższej decyzji, KKU decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołująca się spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że spółce przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że choćby z tego powodu P. nie może być uznane za stronę postępowania. Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)", bowiem przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ powołał się na panujący w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (poprzednio użytkowanie), który mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) nie wynikało, by miał on kreować lub potwierdzać prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Na skutek skargi P. S.A. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1052/07, uchylił decyzję KKU z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stwierdził jednak, że organ odwoławczy nie ustalił, kiedy i w jakim trybie nabyta przez Państwo nieruchomość została przekazana P. – [...] w. W. we władanie, o którym mowa w wypisie z rejestru gruntów z dnia 14 września 2005 r., sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz jaki dokument stanowił podstawę dokonania wpisu P. jako władającego do ewidencji gruntów prowadzonej aktualnie przez Starostę Powiatowego w J. Wiadomo jedynie, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), jednak Starosta Powiatu w J. nie posiada decyzji o oddaniu działki nr [...] w zarząd, choć obecnie w ewidencji gruntów P. figuruje jako zarządca nieruchomości. Nie wiadomo natomiast na jakiej podstawie wpis ten został dokonany. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, KKU zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. mają w sprawie o komunalizację przedmiotowej nieruchomości interes prawny na mocy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Kolej Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Ewentualna komunalizacja wyklucza bowiem możliwość nabycia przez P., z mocy prawa, użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z wytycznymi Sądu zażądał stosownych informacji od P. W odpowiedzi, skarżąca odniosła się do ogólnych zasad formułujących tytuł prawnorzeczowy do wszelkich nieruchomości pozostających we władaniu P., w tym do przedmiotowej nieruchomości. P. podała, iż działkę objęła z mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r., a zatem dysponowała z mocy samego prawa tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Organ zwrócił się również do Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Infrastruktury oraz do Archiwum Państwowego o wyjaśnienie okoliczności związanych z objęciem przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P., jednak z uzyskanych odpowiedzi nie wynikają żadne nowe w sprawie informacje, czy okoliczności. Mając powyższe na uwadze KKU uznała, że brak jest jakichkolwiek informacji, na podstawie których można byłoby ustalić tytuł prawny P. do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)", art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 43, poz. 312), art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 2950), art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22, poz. 159), art. 16 ust. 1-3, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, podnosząc, iż zgodnie z jego treścią P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Powyższe przyznają P. prawo zarządu z mocy prawa. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przewidywał, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowią środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte w toku dalszej działalności. W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1052/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję KKU z dnia [...] kwietnia 2007 r. uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wyjaśnienia, czy P. przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, świadczący o istnieniu po stronie P. interesu prawnego, uprawniającego do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił, kiedy i w jakim trybie nabyta przez Państwo nieruchomość została przekazana P. – [...] w W. we władanie, o którym mowa w wypisie z rejestru gruntów z dnia 14 września 2005 r., sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz jaki dokument stanowił podstawę dokonania wpisu P. jako władającego do ewidencji gruntów prowadzonej aktualnie przez Starostę Powiatowego w J. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ naruszył wynikającą z art. 153 P.p.s.a. zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. KKU, do której przedmiotowa sprawa trafiła do rozpatrzenia, pismem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] zwróciła się do P. o wyjaśnienie okoliczności związanych z czasem i trybem nabycia przedmiotowej nieruchomości oraz przedłożenie dokumentu potwierdzającego w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny poprzednika prawnego P. S.A. do przedmiotowej działki. O powyższe zwrócono się również pismami z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] do Ministerstwa Infrastruktury, Archiwum Państwowego oraz Ministerstwa Obrony Narodowej. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 17 kwietnia 2008 r. P. poinformowało, że działka nr [...] położona w W. została nabyta przez P. na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP. Również Minister Infrastruktury pismem z dnia 30 maja 2008 r. poinformował, że z uzyskanych informacji wynika, iż P. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości dysponowały z mocy samego prawa tytułem prawnorzeczowym, bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład linii kolejowej nr [...]. Według opisu użytków gruntowych działka ta stanowi również tereny kolejowe oznaczone symbolem Tk. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia uznać należy, iż organ prawidłowo ustalił, że P. nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzając (...). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowy zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez P. było jedynie władztwem faktycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepubl.). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Za niezasadne należy zatem uznać pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że [...] P. utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem [...] "P." prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw.[...] , włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) P. nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.