I OSK 1568/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 178/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego z dodatkami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 178/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego z dodatkami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2008 r. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Łodzi, odmówił R. K. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dzieci K. K. i M. K. Organ, uwzględniając dochód strony uzyskany w roku 2007 z tytułu umowy o pracę, zaliczki alimentacyjnej oraz alimentów wyegzekwowanych przez komornika, utratę przez stronę dochodu w sierpniu 2007 r. na skutek utraty pracy oraz uzyskanie dochodu z tytułu podjęcia pracy w maju 2008 r., stwierdził, że strona przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe na członka rodziny strony. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła nieprawidłowe wyliczenie dochodu przez organ, podnosząc, że nie powinno się wliczać do dochodu jej rodziny kwoty uzyskanej w 2008 r., bowiem jest to sprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na podstawy prawne przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków, podtrzymując sposób wyliczenia dochodu skarżącej zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając tym samym, że dochód ten przekracza ustawowe kryterium umożliwiające przyznanie świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją i wniosła o uznanie jej za niezgodną z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając w/w skargę stwierdził, że punktem wyjścia dla rozważań w sprawie stanowi treść art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie natomiast z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. W ocenie Sądu I instancji, regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na gruncie ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego, jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. W rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2007 i stosowanie do cytowanej już wyżej definicji dochodu, tylko tego roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ błędnie przyjął, że uzyskanie dochodu w 2008 r. miało wpływ na wysokość dochodu skarżącej w roku bazowym. WSA podkreślił również, że organy obu instancji na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez skarżącą w maju 2008 z tytułu wynagrodzenia za pracę. Regulacja ta jest, w ocenie sądu, w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Uwaga ta dotyczy w sposób oczywisty także aktów wykonawczych do ustawy. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku - roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasadzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 5 ust.1 w zw. z art. 3 pkt 2, pkt 23 i pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dochód rodziny stanowiący podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest wartością niezmienną, w sytuacji, gdy dochód podlega zmianom, bowiem istnieje pojęcie "utraty" i "uzyskania" dochodu, jak i ze względu na liczbę członków rodziny, nadto zaś odrębnym jest "dochód rodziny" od dochodu członka rodziny uzyskanego po roku bazowym; b) art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przez błędną wykładnię, bowiem norma zawarta w akcie wykonawczym nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, a pozostaje w prostej relacji chociażby z art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 tej ustawy, nadto zaś rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego; c) art. 3 pkt 1, pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest pojęcie "dochodu" od pojęcia "dochodu rodziny" i zmiana sytuacji dochodowej członka rodziny musi być uwzględniona przy ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych; d) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 24, art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, która sprowadza się do wyrażenia poglądu, że dochód rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy jest wartością niezmienną, w sytuacji gdy nieuwzględnienie zmian dochodowych zarówno in plus, jak i in minus powoduje zaprzeczenie istoty o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i przedstawienie oceny prawnej niespójnej, jak również brak jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania organów administracji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik sprawy; c) art. 134 P.p.s.a. przez pominięcie wszystkich obowiązujących norm prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni przepisów art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w jego dosłownym brzmieniu. Akt ten został wydany w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uprawniała ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, obowiązujących wzorów dokumentów i oświadczeń. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania a także dalszych kwestii wymienionych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ustalania ich. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Stosując ten przepis z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) organ uważa, iż wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, iż o przyznaniu zasiłku decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Trafnie Sąd I instancji zanegował rozumowanie organu postulując w przypadku uzyskania dochodu przez rodzinę ponowne jego wyliczenie, czyli przez dodanie przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie do ustalonych poprzednio wielkości osiąganego dochodu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem zmniejszałoby wysokość świadczenia w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją. Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w zgodzie z wartościami chronionymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. I OSK 351/09 (niepubl.) przyjmując, iż określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny obliczanego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia) oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada on regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ponadto za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne elementy wymienione w tym przepisie. Wprawdzie Sąd nie zawarł wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, lecz wynikają one z zaakcentowanych wcześniej przez Sąd I instancji uchybień, w wyniku których wydano decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2008 r. Przed wydaniem tej decyzji organ I instancji zobowiązany był dokonać prawidłowego wyliczenia dochodu, co należy uczynić obecnie stosując się do wskazań zawartych przez Sąd I instancji oraz w przedmiotowym wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.