I OSK 351/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Leszek Kiermaszek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 366/08 z sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 366/08 uwzględniając skargę M.R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r., którą organ ten zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. o przyznaniu M.R. zaliczki alimentacyjnej na córkę I.J. w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że przyznał zaliczkę alimentacyjną na okres od 1 września 2006 r. do 30 listopada 2006 r. w wysokości 300 zł miesięcznie, a na okres od 1 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 170 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołując się na treść przepisu 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. wskazał, iż M.R. w dniu 19 października 2006 r. podjęła pracę uzyskując za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, to jest listopad 2006 r., dochód netto w wysokości 817,13 zł. Na podstawie powyższych ustaleń organ ten dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni uwzględniając dochód za 2005 r. oraz dochód uzyskany z tytułu wyżej wskazanego zatrudnienia i ustalił, iż miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie wyniósł 412,77 zł, a więc przekroczył kwotę 291,50 zł (to jest 50% kwoty 583 zł), uprawniającą M.R. do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej kwocie, a zatem w ocenie tegoż organu od grudnia 2006 r. zaliczka alimentacyjna przysługiwała w niższej wysokości, tj. 170 zł miesięcznie. Odwołując się od powyższej decyzji M.R. zarzuciła naruszenie art. 7–9 K.p.a. i 107 K.p.a. poprzez niespełnienie obowiązujących standardów postępowania, brak pouczenia o środkach odwoławczych, bezzasadne wyliczenie dochodu w wysokości 412,77 zł. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, iż zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Skarbowego Łódź Górna M. R. uzyskała w 2005 r. dochód w wysokości 100,90 zł, co w przeliczeniu na miesięczny dochód jednego członka rodziny dało kwotę 4,20 zł. Z uwagi na to, iż posiadany przez M. R. dochód nie przekraczał 50% kwoty określonej w art. 7 ust. 2, a więc kwoty 291,50 zł, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, przysługiwało jej prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 zł miesięcznie. Podejmując od 19 października 2006 r. pracę, M.R. uzyskała dochód mający wpływ na wysokość przyznanej jej zaliczki alimentacyjnej, gdyż za pierwszy pełny przepracowany miesiąc uzyskała dochód netto w wysokości 817,13 zł. Wobec powyższego faktu Kolegium uznało, iż zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 i 3 wskazanego już powyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. do dochodu uzyskanego w 2005 r. należało dodać kwotę dochodu uzyskanego w 2006 r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w listopadzie 2006 r. M.R. uzyskała dochód na jednego członka rodziny w wysokości 412,77 zł miesięcznie, a zatem od dnia 1 grudnia 2006 r. posiadała prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości ustalonej na podstawie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, tj. w wysokości 170 zł miesięcznie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi M.R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia z dnia [...] stycznia 2008 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. [...] oraz art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu skargi M.R. powtórzyła argumentację prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów ma kwestia sposobu obliczania wysokości dochodu rodziny skarżącej i jest to jedyny sporny element w tej sprawie. Sąd przytoczył treść art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (zw. dalej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r.), zgodnie z którym zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 tejże ustawy zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 170,00 zł dla osoby uprawnionej albo 250,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 120,00 zł dla osoby uprawnionej albo 170,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 8 ust. 2 omawianej ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300,00 zł dla osoby uprawnionej albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie odsyła do stosowania odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie wzbudza w ocenie Sądu uwag krytycznych ustalenie organów, iż warunkujący możliwość przyznania zasiłku rodzinnego dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), a zatem prawidłowo organy badały wysokość dochodów rodziny skarżącej w roku 2005, jako poprzedzającym okres do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Za błędne uznał Sad ustalenia organów w zakresie wysokości dochodu rodziny skarżącej. Ilekroć bowiem w omawianej ustawie o świadczeniach rodzinnych jest mowa o dochodzie, to oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: 1) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także 2) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych takie jak alimenty na rzecz dzieci, oraz zaliczka alimentacyjna określona w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Uwzględniając powyższe regulacje Sąd przyjął, iż w 2005 r. rodzina skarżącej uzyskała jedynie dochód w wysokości 100,90 zł. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Swoistą podstawę do tego aby do dochodu rodziny zaliczyć także i te dochody, które zostały uzyskane przez członka rodziny już po zakończeniu roku, stanowi przepis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Sposób zastosowania powyższej regulacji przez organy administracji w niniejszej sprawie Sąd uznał za błędny. Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu – to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki tak zastosowanego przepisu. Oparcie się przez organ administracji wyłącznie na wykładni językowej musi prowadzić do wniosku, iż nawet niewielki, jednostkowy dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej może pozbawić stronę uprawnień do świadczenia, szczególnie wówczas gdy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny tylko nieznacznie jest niższy od kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania świadczenia. Ponadto zaliczki musiałaby zostać pozbawiona rodzina, która przez rok poprzedzający okres zasiłkowy nie uzyskała jakiegokolwiek dochodu, a po zakończeniu tegoż okresu uzyskała jednorazowo miesięczny dochód nieznacznie przekraczający kryterium warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem Sądu taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie stoją przed ustawą o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach, polegająca na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób wychowujących dzieci nie może być niweczona wskutek takiego rozumienia prawa, które z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu lecz w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z powyższego punktu widzenia Sąd uznał, iż miesięczny dochód członka rodziny uzyskany po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych winien być traktowany jako element składowy dochodu rodziny, w oparciu o który ustala się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w okresie obejmującym kolejny miesiąc, w którym członek rodziny uzyskał dochód. Tym samym użyte w rozporządzeniu pojęcie "dochodu rodziny" nie należy traktować jako przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym, a więc stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz jako sumę wszystkich składników stanowiących dochód rodziny, na podstawie którego ustala się dopiero przeciętny miesięczny dochód uzyskany w określonym okresie. W ocenie Sądu tylko takie rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącymi podstawę do wydania powyższego rozporządzenia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na treść rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi w kwestii naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, jako podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby przyjąć za skarżącą, iż wskazane przez nią naruszenia norm postępowania miały miejsce, to nie były one na tyle istotne, aby mieć wpływ na treść wydanej decyzji, a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy mogą uzasadniać wzruszenie przez sąd decyzji administracyjnej (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił aby organy dokonały subsumcji stanu faktycznego sprawy, którego ustalenie nie budzi uwag krytycznych, do prawidłowo wskazanych norm prawnych. Przy czyn stosowanie powyższych regulacji prawnych winno nastąpić z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu interpretacji przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2. czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, prawidłowo reprezentowane i opierając sakrze kasacyjną o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzuciło: I. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem kontrola legalności decyzji (postanowień) organów administracji to odniesienie się do obowiązujących norm prawa w związku z wydanymi decyzjami (postanowieniami) organów administracji, nie zaś dokonywanie "zmian" w powszechnie obowiązujących normach) prawa, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie tym samym ma miejsce kontrola dowolna ze względu na "społeczny wymiar świadczeń", 2) art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych przez błędną wykładnię, która sprowadza się do twierdzenia, że zmiany w dochodzie rodziny mające wpływ na prawo do zaliczki nie dają podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, 3) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w związku z 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych(tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na dowolnym i wbrew jasnym brzmieniu normy, przyjęciu definicji dochodu rodziny w ujęciu roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, a nie zaś w ujęciu miesięcznym w trakcie obowiązywania decyzji o przyznaniu świadczenia, która to podlega zmianie, 4) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, które sprowadza się do pominięcia definicji ustawowych. II. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i przedstawienie oceny prawnej niespójnej, jak również brak wskazań, co do dalszego postępowania organów administracji w postępowaniu o zmianę uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, 3) art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez pominięcie wszystkich obowiązujących norm prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych decyzji. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi względnie uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż Sąd pominął wyraźną treść art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., treść art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dokonał błędnej wykładni § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi odrębną i szczególną podstawę do zmiany (lub uchylenia) uprzednio wydanej decyzji, gdy nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej, dochodowej, bądź też miało miejsce nienależne pobranie zaliczki. Jak można domniemywać, bowiem wyraźnie nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu I instancji, mimo, że: 1) w art. 10a jest przewidziana możliwość zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej ze względu na zmianę sytuacji dochodowej, 2) w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych mającej z mocy art. 18 ust. 2 u.z.a. odpowiednie zastosowanie do zaliczek alimentacyjnych, zawarta jest definicja ustawowa pojęcia "uzyskanie dochodu", stanowiąca podstawę do uwzględnienia zmian w wysokości dochodu w trakcie obowiązywania decyzji o przyznaniu określonego prawa, 3) w § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. jest wyraźne stwierdzenie, że w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych (a więc utratę nabytego uprawnienia wynikającego z decyzji uprzednio wydanej), świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu, to "uzyskanie dochodu" (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) nie ma żadnego znaczenia. Błędnie Sąd przyjmuje, że takie jak zaprezentował organ rozumienie prawa z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu, lecz w całym roku kalendarzowym. Zdaniem SKO nie ma podstaw do takiego przyjęcia, bowiem w czasie obowiązywania decyzji mogą wystąpić zmiany w sytuacji dochodowej, potrzeba ich uwzględnienia stanowi swoiste urealnienie sytuacji. Z uwagi na to, że ta forma pomocy świadczona jest osobom o niskich dochodach to w sytuacji gdy dochody te ulegają zmianie winno to być uwzględnione w drodze wydania decyzji. Przyjmując za słuszny pogląd Sądu I instancji to, hipotetycznie przyjmując, gdyby strona uzyskała dochód miesięcznie w wysokości 8000 złotych, bowiem podjęła zatrudnienie w trakcie obowiązywania decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej, to nie ma to żadnego znaczenia i zaliczki winny być wpłacane w dotychczasowych wysokościach, bowiem przyczyny zmiany są aksjologicznie nieznane, zaś państwo winno pomagać wszystkim rodzinom, a zasada dochodu z roku kalendarzowego nie może być przełamana. Kasator podważa zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę wykładni § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, dokonaną przez organy lecz nie wiadomo czy całego paragrafu, z wyroku to nie wynika, a Sąd pominął, że przepis ten składa się z trzech odrębnych ustępów. Zdaniem SKO wykładnię stosuje się wtedy gdy zachodzą wątpliwości co do rozumienia danej normy prawnej. Trudno mówić o wykładni skoro organy zastosowały literalne brzmienie przepisu. Błędnie natomiast Sąd dokonując wykładni celowościowej pomija zupełnie wskazane normy prawa materialnego, a więc art. 10a u.z.a. oraz art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO powołuje się na przepis § 18 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych świadczenia nie przysługują od miesiąca następnego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Sąd I instancji w istocie swej poza ogólnikowym dokonaniem wykładni § 18 powołanego powyżej rozporządzenia, nie dokonuje żadnej jego wykładni z odniesieniem do poszczególnych jego ustępów, stanu faktycznego sprawy, jak i powołanych uprzednio norm zawartych w prawie materialnym. takie działania zdaniem kasatora należy uznać za wadliwe. Sąd naruszył także przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., bowiem ograniczenie swej wykładni jedynie do § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r., bez odniesienia się do całej sprawy stanowi ewidentne naruszenie prawa. Przy uwzględnieniu skargi szczególne znaczenie ma art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., a w szczególności jego zdanie drugie, odnoszące się do wskazań co do dalszego postępowania. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest wadliwa bowiem Sąd nie powołał, którą wykładnię zastosował w tej sprawie. Można jedynie domniemywać, iż jest to wykładnia celowościowa z uwagi na odniesienie się do społecznego wymiaru świadczeń społecznych i zaliczki alimentacyjnej oraz konieczności udzielania pomocy osobom o niskich dochodach. Zamieszczone w wyroku wskazania nie są spójne, bowiem nie wiadomo czy organ winien umorzyć wszczęte uprzednio z urzędu postępowanie, czy też wydać inną decyzję, a jeżeli tak to w jakim zakresie skoro dochód z roku poprzedzającego jest niezmienną stałą; nie jest wiadomym, jaki wpływ na wydaną decyzje ostateczną mają zmiany w sytuacji dochodowej rodziny, która otrzymuje już dane świadczenie; czy w odniesieniu do takiej rodziny stosuje się pojecie "utraconego dochodu" i "uzyskanego dochodu"; jakie znaczenie ma norma zawarta w art. 10a u.z.a., czy też może ona nie ma żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi wskazując na wadliwość rozumowania organu opartą jedynie na wykładni językowej przepisu § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok uchylający obie decyzje, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, odpowiada prawu. Na wstępie zaznaczyć należy, iż w praktyce organów i orzecznictwie sądowym przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej budziły wątpliwości w odniesieniu do sposobu obliczania dochodu stanowiącego podstawę przyznania świadczenia. Wystąpiły one w szczególności wobec użycia w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. kryterium "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", natomiast w art. 8 ust. 2 posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "dochodu rodziny". Przyjęcie dosłownego brzmienia przepisów oznaczało to, że przy przyznawaniu zaliczki alimentacyjnej w podstawowej wysokości (art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1) uwzględnia się dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, zaś przy przyznawaniu zaliczki w podwyższonej kwocie należy przyjmować wysokość dochodu rodziny in gremio. Ta niedoskonałość sformułowania została usunięta w drodze wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w licznych wyrokach przyjął, iż zastosowanie wykładni gramatycznej w tych przypadkach może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności, co powoduje konieczność uzupełnienia jej wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, jako uznanej za najodpowiedniejszą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. Stosując tę wykładnię NSA uznał, iż sformułowanie "dochód rodziny" z art. 8 ust. 2 stanowi skrót myślowy dotyczący określenia zawartego w art. 7 ust. 2, tj. "dochodu w przeliczeniu na osobę" (wyroki NSA z 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07; z 22 listopada 2007 r. I OSK 171/07 i I OSK 170/07; z 9 listopada 2007 r. I OSK 72/07 i I OSK 73/07; z 20 lutego 2008 r. I OSK 664/07; z 9 października 2008 r. I OSK 1581/07 – wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie OSA). Dodać należy, iż ten sposób wykładni niejasnych w swym brzmieniu przepisów znalazł aprobatę w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt P 25/07 (OTK ZU-A 2008, nr 8, poz. 142). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł poza literalne odczytanie przepisu, który aby zastosować go w jego dosłownym brzmieniu (chodzi o przepis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej), wywoływałby w ocenie Sądu i instancji "paradoksalne skutki". Zastosowanie w tej sytuacji wykładni funkcjonalnej, a ściślej w tym przypadku wykładni celowościowej ocenić należy jako prawidłowe. Zwrócić należy uwagę, iż zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem wypłacanym dzieciom i osobom uczącym się do 24 roku życia, które mają sądownie przyznane alimenty, ale w praktyce nie otrzymują ich, przez co znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, co wyraża określona wielkość dochodu w rodzinie. Podkreślenia wymaga to, iż nie jest to świadczenie z zakresu ubezpieczenia społecznego, czy pomocy społecznej, nie jest publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie. W samej nazwie "zaliczka" zawiera się jej charakter jako świadczenia tymczasowego, mającego na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę uprawnioną (vide W. Maciejko, Komentarz do ustawy Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, Warszawa 2007, s. 41). Przewidując obowiązki państwa względem wierzycieli alimentacyjnych ustawa określa także instrumenty dla zdyscyplinowania dłużników alimentacyjnych, od których świadczenia te są później egzekwowane. Przyjęcie przez organy państwa obowiązku świadczeń publicznych na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej posiada swe umocowanie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa zasadnicza w art. 71 ust. 1 stanowi, iż Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Znajdowanie się w trudnej sytuacji materialnej należy rozumieć jako sytuację, w której warunki bytowe nie pozwalają rodzinie na wypełnienie funkcji jakie państwo wiąże z rodziną (W. Maciejko, op.cit., s. 34). Szczegółowe kryteria dochodowe określają ustawy szczególne. Z normy konstytucyjnej wynika więc nie tylko obowiązek niesienia pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, lecz pomoc ta ma mieć charakter szczególny w tym znaczeniu, że wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci, albo pomoc świadczoną innym osobom. Określając w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. kryteria dochodowe, jako uprawniające do uzyskania świadczenia subsydiowanego ze środków publicznych w postaci zaliczki, przyjęto w art. 7 ust. 2 ustawy dochód w kwocie 583 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W art. 8 określono progi kwotowe, przy czym mający w tej sprawie zastosowanie przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 (gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 50% wyżej wskazanej kwoty – a więc 291,50 zł) zwiększa wysokość zaliczki alimentacyjnej do 300 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mającym odpowiednie zastosowanie na podstawie odesłania z art. 18 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jak już przyjęto we wcześniejszym orzecznictwie w art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2, a więc także odnosi się to odpowiednio do definicji z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a nie o dochód rodziny in gremio. Ustalając dochód warunkujący pierwotnie przyznanie zaliczki w 2006 r. organy prawidłowo zastosowały powyższe przepisy. Wadliwie natomiast określono dochód na osobę w rodzinie po uzyskaniu przez skarżącą dochodu z tytułu zatrudnienia w listopadzie 2006 r. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną przewiduje przepis art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Następuje to jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do zaliczki albo osoba nienależnie pobrała zaliczkę. Już z treści przytoczonego przepisu wynika, że nie każda zmiana sytuacji dochodowej wywołuje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, lecz tylko taka, która ma wpływ na prawo do zaliczki. Z tej normy ustawowej wypływa dla organów obowiązek każdorazowego badania czy – po uzyskaniu dodatkowego dochodu – wyliczony według kryteriów zamieszczonych w ustawie przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosowany odpowiednio) z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. kwalifikuje osobę uprawnioną do otrzymywania zaliczki w dotychczasowej wysokości, czy też zachodzi konieczność jej zmniejszenia. Błędnie organ upatruje jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w jego dosłownym brzmieniu. Akt ten został wydany w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uprawniała ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, obowiązujących wzorów dokumentów i oświadczeń. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania a także dalszych kwestii wymienionych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ustalania ich. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Stosując ten przepis z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) organ uważa, iż wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego aby można było zastosować przepis art. 10a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, iż o przyznaniu zaliczki decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Trafnie Sąd I instancji zanegował rozumowanie organu postulując w przypadku uzyskania dochodu przez rodzinę ponowne jego wyliczenie, czyli przez dodanie przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie do ustalonych poprzednio wielkości osiąganego dochodu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem zmniejszałoby wysokość świadczenia w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją. Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi, konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego, a także art. 10a ustawy z 22 kwietnia 2005 r., nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów zgodnie z wartościami chronionymi w Konstytucji. Jeśli wspomniany wcześniej przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje organom państwowym otaczać szczególną troską rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej to ograniczenie świadczenia na podstawie jednorazowego powiększenia dochodu, które nie zmienia przecież w sposób istotny sytuacji materialnej rodziny, narusza nie tylko przepisy ustawy z 22 kwietnia 2005 r., lecz również dobra chronione konstytucyjnie. Nie można także pominąć i tego, że stosowana przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczające do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednorazowy dochód nawet stosunkowo niewielki uzyskany po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczenia mógłby przesądzić o zmniejszeniu zaliczki alimentacyjnej, mimo iż przeciętna wielkość dochodu innych uprawnionych (nawet wyższa), lecz którzy nie mieli dodatkowych dochodów, uprawniałaby ich do pobierania nadal świadczenia w dotychczasowej wysokości. Najdobitniej można wykazać to na przykładzie. Pierwsza rodzina składająca się z dwóch osób, utrzymująca się z renty o wysokości netto 500 zł miesięcznie, posiadająca dochód w wysokości 250 zł na osobę w rodzinie otrzyma zaliczkę alimentacyjną w kwocie 300 zł przez cały okres zasiłkowy, przy niezmienionym dochodzie. Druga, składająca się z matki otrzymującej rentę w wysokości 540 zł netto i utrzymującej dwoje dzieci dysponuje kwotą 180 zł na osobę w rodzinie. W roku następnym jeśli matka podejmując zatrudnienie w lipcu osiągnie zarobek 1260 zł to przy przyjętym przez organy sposobie wyliczenia dochodu 180 zł + (1260 : 3) = 600 zł – osoba uprawniona straci od sierpnia zaliczkę alimentacyjną. Prawo to jednak nadal będzie jej przysługiwać jeżeli posłużyć się metodą wynikającą z wykładni przyjętej przez Sąd. Sposób obliczenia dochodu 180 zł + (420 zł : 12) = 215 zł wykazuje jego zwiększenie na osobę w rodzinie, lecz nadal spełnia kryteria uprawniające do świadczenia. Aby przedstawić absurdalność wyników wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia należy dodać, iż po upływie całego roku kalendarzowego osoba uprawniona z drugiego przykładu po obliczeniu dochodu uwzględniającego uzyskany w lipcu dochód od 1 stycznia następnego roku uzyska prawo do pełnej zaliczki, przy miesięcznym przeciętnym dochodzie na osobę w rodzinie w wysokości 215 zł. Taki sposób wykładania normy prawnej, jaki przedstawia organ, prowadzi do naruszenia normy równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż wszystkie podmioty, adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinny być traktowane równo – bez dyskryminowania ani faworyzowania (orzeczenie TK z 23 października 1995 r. sygn. K 4/95, OTK ZU 1995, nr [...], poz. 2). Nieuprawnione jest zatem takie stosowanie normy prawnej, przy wadliwym jej odczytaniu, iż nawet jednorazowo uzyskany dochód pozbawiałby świadczenia osobę uprawnioną, znajdującą się nadal w trudnych warunkach, przy stosunkowo niskich dochodach. Zauważyć nadto należy, iż chodzi tu o świadczenie subsydiarne, o charakterze zwrotnym, gdyż podlega ono wyegzekwowaniu od dłużnika alimentacyjnego. Nakaz wynikający z art. 10a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. wymaga zatem od organów każdorazowego badania, czy uzyskany dochód ma wpływ na prawo do zaliczki, zaś badanie to organ winien wykonać z uwzględnieniem norm zawartych w art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosowanym odpowiednio. Innymi słowy określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881) należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny obliczanego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia) oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada on regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro niepełnej rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Ocenie zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji nie można zatem przypisać zarzutu naruszenia prawa, chociaż w uzasadnieniu wyroku zostały pominięte pewne elementy, skutkiem czego nie było ono w pełni zrozumiałe dla organu. Sąd spełnił natomiast obowiązek zamieszczenia wskazań dla organu i zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania odpowiadają wymaganiom z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Nie jest natomiast rzeczą Sądu administracyjnego, który kontroluje legalność zaskarżonej decyzji określać jaką decyzję, z jakim konkretnie rozstrzygnięciem mają wydać organy. Wydając decyzję są one związane – stosownie do art. 153 ustawy P.p.s.a. oceną prawną dokonaną przez Sąd, lecz w oparciu o nią organ winien wydać samodzielnie rozstrzygniecie. W tej sprawie przy zastosowaniu oceny prawnej organy winny dokonać wyliczenia dochodu uzyskanego przez skarżącą w roku 2006 i ew. następnie ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 10a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zwłaszcza iż te ostatnie w przekonaniu autora skargi kasacyjnej wywołane zostały przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego. Wobec tego Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.