I SA/Wa 1588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Powiatu N. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] o nabyciu z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat N. z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] im. [...] w N., obejmującego nieruchomość położoną w N.[...], w skład której wchodzi niezabudowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. S. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] potwierdzającej nabycie przez Powiat N. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku T. S. wskazał, że przy wydawaniu decyzji Wojewody doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, bowiem sporne nieruchomości nie stanowiły w dniu 1 stycznia 1999 r. własności Skarbu Państwa. Wnioskodawca zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w N., Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] stwierdzone zostało, że nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości, których właścicielem był K. A. Wśród tych nieruchomości znajdowały się również nieruchomości przekazane przez Wojewodę [...] na rzecz Powiatu N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wnioskodawca dodał również, że decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, nie zawiadomiono go o sprawie, jak również nie doręczono mu decyzji. Po analizie akt sprawy Minister Skarbu Państwa wskazał, iż w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę [...] trwały już postępowania sądowe i administracyjne mające na celu stwierdzenie nieistnienia przesłanek do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej, a mianowicie postępowania zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] kwietnia 2005 r. (sygn. akt [...]), utrzymanego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. (sygn. akt I [...]). Organ pierwszej instancji zaznaczył, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie komunalizacyjne miał obowiązek zbadać, czy nie jest prowadzone postępowanie sądowe lub administracyjne postępowanie reprywatyzacyjne w stosunku do spornej nieruchomości, a w przypadku jego wystąpienia winien był zawiesić postępowanie komunalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia postępowania reprywatyzacyjnego. Mimo jednak wiedzy o roszczeniach reprywatyzacyjnych w stosunku do spornych nieruchomości i możliwych rozstrzygnięciach w stosunku do tych nieruchomości Wojewoda [...] wydał kwestionowaną decyzję komunalizacyjną, co – w ocenie Ministra - stanowi rażące naruszenie prawa. Minister Skarbu Państwa za nietrafny uznał zarzut wnioskodawcy naruszenia przez Wojewodę [...] art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 kpa polegający na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania oraz niezawiadomienie o sprawie i niedoręczenie decyzji T. S. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina (powiat),jak również pogląd, iż tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Minister zauważył jednak, że Wojewoda [...] wiedząc o toczących się postępowaniach z zakresu reprywatyzacji, miał obowiązek informować T. S., nie przyznając mu jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wyrok sądowy orzekający o bezprawności przyjęcia spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zapadł w 2005 r. Uwzględniając powyższe Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2008 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Powiat N. wskazując, że decyzja organu jest nieuzasadniona, bowiem przekazanie spornego mienia na rzecz Powiatu stanowi nieodwracalne skutki prawne, zaś organ prowadzący postępowanie winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. z naruszeniem prawa zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. Powiat wskazał również, że księgi wieczyste odnoszące się do spornych nieruchomości nie posiadały ostrzeżeń o toczących się postępowaniach reprywatyzacyjnych. Minister Skarbu Państwa, rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. uznał, że podniesione we wniosku zarzuty nie są zasadne. W ocenie organu nie można uznać, iż nabycie mienia Skarbu Państwa przez Powiat N., będący we władaniu Zespołu Szkół [...] im. [...] w N., w skład której wchodzi niezabudowana działka nr [...] jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, bowiem zarówno stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie nie wskazuje w żaden sposób, iż one zaszły. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. znosi skutki prawne tej decyzji, zatem nie można wywodzić, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu braku ostrzeżeń o toczących się postępowaniach reprywatyzacyjnych w księdze wieczystej spornej nieruchomości, Minister Skarbu Państwa przyznał, że istotnie brak jest stosownych wpisów, nie zmienia to jednak faktu, iż organ administracyjny prowadząc postępowanie winien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności w sprawie mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcia w nim zapadłe. Minister Skarbu Państwa wyraził opinię, iż Wojewoda Małopolski wiedział o toczącym się postępowaniu reprywatyzacyjnym w stosunku do spornej nieruchomości, co potwierdzają dokumenty przekazane przez T. S., z których wynika, że już po 1989 r. podejmował on czynności zmierzające do odzyskania nieruchomości. Minister Skarbu Państwa zauważył, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie komunalizacyjne winien był zbadać, czy nie jest prowadzone sądowe lub administracyjne postępowanie reprywatyzacyjne w stosunku do spornej nieruchomości, a w przypadku wystąpienia takiego postępowania winien był zawiesić postępowanie komunalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia postępowania reprywatyzacyjnego. Wskazane wyżej okoliczności dają podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda [...] naruszył prawo w sposób rażący. Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.,nr [...]. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2008 r. Powiat N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy brak było okoliczności faktycznych dających podstawy do uznania naruszenia przez Wojewodę [...] prawa w sposób rażący oraz pominięcie faktu wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, jak również naruszenie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie objętej skargą mimo istnienia faktycznych i prawnych ku temu przesłanek. W uzasadnieniu skargi Powiat N. wskazał, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda [...] był zobligowany do stwierdzenia nabycia przez Powiat N. na własność mienia Skarbu Państwa oznaczonego jako działka nr ewidencyjny [...]. Wynikało to z treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy reformujące administrację publiczną, a w konsekwencji faktu, iż Powiat N. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 48 ust 1 tej ustawy przejął do prowadzenia jako zadania własne prowadzenie m. in. publicznych szkół ponadpodstawowych oraz związane z tym mienie na własność z mocy ustawy. Skarżący wskazał również, że powodem braku podstaw do stwierdzenia przez Ministra Skarbu Państwa nieważności decyzji Wojewody [...] z powodu rażącego naruszenia prawa jest również ujawniony w księdze wieczystej stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wydania tej decyzji przez Wojewodę [...]. Powiat N. w świetle przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną jest odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, która nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa i dlatego powinno się go traktować jako osobę trzecią, której służy ochrona rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki, które wyłączałyby tę ochronę. Powiat N. zaznaczył, że decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co więcej skutków tych nie znosi jej unieważnienie. Z faktu, iż prawo własności Powiatu N. zostało ujawnione w księdze wieczystej wynika również to, że skarżący korzysta w pełnym zakresie z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a Minister Skarbu Państwa nie ma umocowania, aby jakąkolwiek procedurą pozbawić Powiatu N. prawomocnego wpisu przez sąd powszechny własności w księdze wieczystej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa przepisu art. 158 § 2 k.p.a. skarżący wskazał, że w jego ocenie Minister nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych w mieniu Powiatu N., a jedynie władny jest wykazać jej wadliwość, co wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Niniejsza sprawa dotyczy wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy nabyciem z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy przez powiat prawa własności mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) a roszczeniami właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców) wynikającymi z wydania przez sąd, w trybie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) orzeczenia stwierdzającego, że konkretne nieruchomości nie podpadały pod działanie tego dekretu. Zgodnie z treścią art. 60 powołanej powyżej ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa wcześniej, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie na podstawie tego przepisu Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2000 r. kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję o nabyciu z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat N. z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] im. [...] w N., obejmującego nieruchomość położoną w N., w skład której wchodzi niezabudowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Sąd Okręgowy w N., wydział I Cywilny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt I. [...] stwierdził, że opisane w nim działki (w tym m.in. działka [..]) nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przywołany w tych decyzjach art. 2 ust. 1 lit b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są m.in. nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w tym artykule w punktach b, c, d i e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Wyrok Sądu Okręgowego w N., Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt I. [...] dotyczący również spornej działki stwierdzający, że nieruchomości te nie podpadały pod działanie przywołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spowodował, że Skarb Państwa nie może skutecznie wywodzić swoich praw do przedmiotowych gruntów z treści akt. 2 ust. 1 lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ nadzoru rozpatrując sprawę stanął na stanowisku, że na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, na co wskazują zapisy w księdze wieczystej Kw nr [...] i pozostawała we władaniu Zespołu Szkół [...]. Znajdujący się w aktach poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej Kw [...] z dnia 10 maja 2000 r. nie zawiera żadnych ostrzeżeń ani zastrzeżeń co do wpisu Skarbu Państwa jako właściciela lub zgłoszonych roszczeń osób trzecich. W ocenie Sądu, decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie charakteru orzeczenia Sądu Okręgowego wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzekające, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie tego artykułu dekretu o przeprowadzenie reformy rolnej. Rozważając to zagadnienie prawne Sąd miał na uwadze pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (niepubl.), że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie." Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie przez Sąd, że orzeczenie sądu stwierdzające, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odnosi skutek podobny do decyzji o charakterze deklaratoryjnym i czas jego wydania nie może decydować o wyniku sprawy. W niniejszej sprawie przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do wniosku, że działki te w tym trybie nie stały się prawnie własnością Skarbu Państwa. Racje należy przyznać organowi orzekającemu, że wpis w księdze wieczystej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej, a zatem w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ogólnie można stwierdzić, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie uważana jest za ich odwracalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00). W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja z dnia 4 sierpnia 2000 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego Powiatowi N. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Wyjaśnić należy, że podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda [...] działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości tej decyzji. Podsumowując stwierdzić należy, że ocena prawidłowości decyzji komunalizacyjnej jest zależna od treści orzeczenia wydanego w trybie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie stwierdzające, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Bez pozytywnego wyjaśnienia kwestii tytułu własności Skarbu Państwa taka nieruchomość nie może być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 60 ustawy z 1998 r., bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1606/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 59/05). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.