II OSK 160/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 779/07 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Z. L. kwotę 1230 ( jeden tysiąc dwieście trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 779/07 po rozpoznaniu skargi Z. L. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylającą decyzję Starosty Mrągowskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę domu pogrzebowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w M. i orzekającą w to miejsce o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora w tym zakresie - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzja organu pierwszej instancji pozytywnie załatwiająca wniosek inwestora - Z. L., została zaskarżona odwołaniami wniesionymi przez Dyrektora Szpitala Powiatowego w Mrągowie oraz W. P. i G. W., w których podkreśla się znaczną uciążliwość planowanej inwestycji. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uwzględnił powyższe odwołania powołując się na przepisy art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ( 11, 12, 14 i 20 rozporządzenia Ministrów: Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - uznał, że właściwym miejscem dla sytuowania domu przedpogrzebowego jest teren cmentarza. Za nieprawidłowe organ uznał interpretowanie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod handel i usługi, jako umożliwiających sytuowanie domu przedpogrzebowego na terenie nie przeznaczonym pod budowę tego rodzaju obiektu, to jest w zabudowie śródmiejskiej w odległości zaledwie 8,0 m od budynku mieszkalnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję skarżący podniósł, że powołane w niej przepisy dotyczą lokalizacji cmentarzy a nie domów pogrzebowych. Skoro plan miejscowy dany teren przeznacza pod usługi, to decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z tym planem i nie naruszała prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził, że brak regulacji prawnej dotyczącej usytuowania zakładu przedpogrzebowego poza terenem cmentarza nie wyklucza co prawda lokalizacji tego obiektu w innym miejscu, jednak "konieczne jest odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących funkcjonowania domów przedpogrzebowych przy cmentarzach" /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r. IV SA 2043/03 LEX 164675/, a w tym wymagające zachowania określonych odległości i usytuowania /w odniesieniu do bramy cmentarnej/. W niniejszej sprawie natomiast odległość ta, wynosząca 8 m od zabudowy mieszkaniowej, nie odpowiada ustawowym warunkom. W związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy śródmiejskiej /funkcja handlowo-usługowa/ Sąd stwierdził, że usytuowanie domu przedpogrzebowego w tej strefie, w bliskości zabudowy mieszkaniowej i szpitala, pozostaje w sprzeczności z tym planem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. L., reprezentowany przez radcę prawnego G. R., zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, art. 3 ( 1, art. 141 (4, art. 145 ( 1 ust. 1 lit. a i art. 151 ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalenie skargi podczas gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wskutek zastosowania błędnej wykładni art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jak też przepisów wykonawczych do tej ustawy a także samodzielne rozstrzygnięcie przez Sąd w kwestii wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wadliwe uzasadnienie wyroku, 2/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, i ( 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegającą na przyjęciu, że dają one podstawę do ustalenia "nowej normy prawnej", to jest określającej odległość domów przedpogrzebowych od osiedli mieszkalnych wynoszącą jak dla cmentarzy 50 m. Sąd błędnie i bez podstawy prawnej przyjął, że do budynku zakładu przedpogrzebowego mają "odpowiednie" zastosowanie normy odległościowe przewidziane prawem dla cmentarzy. Niezasadnie też Sąd uznał, że funkcja domu przedpogrzebowego nie mieści się w pojęciu funkcji usługowej terenu, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestią podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy, co słusznie wskazano w podstawach skargi kasacyjnej, jest to, czy budowa domu przedpogrzebowego może mieć miejsce wyłącznie na podstawie przepisów regulujących problematykę cmentarzy i chowania zmarłych, czy też w istocie ma ona obecnie charakter prowadzonej dla społeczeństwa usługi, która ma wprawdzie bezpośredni związek z problematyką chowania zmarłych, jednakże nie musi być prowadzona w obiektach cmentarnych czy też sakralnych. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż do budowy domu przedpogrzebowego mają zastosowanie unormowania wskazane w uzasadnieniu tego wyroku, dotyczące cmentarzy i chowania zmarłych, a w szczególności określające lokalizację tego rodzaju obiektów na cmentarzach. Niewątpliwie prowadzenie domu przedpogrzebowego wiąże się ze świadczeniem specyficznych usług, które są często świadczone w obiektach usytuowanych na terenie cmentarzy, czy też w kaplicach znajdujących się w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza bynajmniej, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach. Do obiektów lokalizowanych poza cmentarzami czy też terenami sakralnymi nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych. Decydujące znaczenie mogą mieć w zakresie lokalizacji domu przedpogrzebowego przepisy miejscowego planu zagospodarowania, jeżeli dla danego terenu taki plan został uchwalony. W niniejszej sprawie dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na działce inwestora lokalizację usług i handlu. W związku z tym słuszne stanowisko zajął rozpoznając wniosek inwestora organ pierwszej instancji uznając, że dotyczy on inwestycji, która jest zgodna z planem. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi usługi, która mogłaby być realizowana w strefie centralnej, zwłaszcza gdy się zważy, że w takiej strefie są nagminnie lokalizowane kościoły, przy których istnieją kaplice pełniące funkcję domów przedpogrzebowych. Należy zauważyć w związku z rozpoznawaną sprawę, że poważne wątpliwości budzi uznanie przez organ odwoławczy zasadności odwołania dyrektora szpitala sąsiadującego z działką inwestora, który powołując się na ochronę pacjentów przed stresem, jaki może wywołać sąsiedztwo domu przedpogrzebowego zdaje się nie dostrzegać, że przy szpitalach funkcjonują kostnice, pełniące funkcje zbliżone do funkcji domu przedpogrzebowego. Argumentacja stanowiska zaprezentowanego przez dyrektora szpitala ponadto w istocie wskazuje na to, że kwestionuje lokalizację przedmiotowego obiektu ze względu na interes faktyczny, a nie prawny /chroniony przepisami prawa materialnego/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.