II OSK 589/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 678/08 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Wrocław na rzecz W. K. kwotę 120,00 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 678/08, po rozpoznaniu skargi W. K. , w pkt I. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] w zakresie ustalenia przebiegu drogi numer 2KD-D/3, w pkt II. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt III. dalej idącą skargę oddalił, w pkt IV. zasądził od Rady Miejskiej we Wrocławiu na rzecz skarżącej W. K.557 zł kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 10 lipca Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo - zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Według §3 ust. 3 uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 3. W treści tego załącznika zawarto informację na temat liczby wniesionych uwag do projektu planu oraz że zostały one rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 3667/08 z dnia 18 czerwca, a kolejno przedstawiono listę uwag nieuwzględnionych tym zarządzeniem, w punkcie 11 wymieniono imiona i nazwiska szeregu osób, w tym skarżącej i podano, że uwaga złożona pismem w dniu 28.05.2008r. wyrażała niezadowolenie z przyjętych w planie rozwiązań projektowych w tym sprzeciw w stosunku do lokalizacji nowoprojektowanych ulic 2 KD-D/4 i 2 KD-D/3. Skargę do sądu administracyjnego złożyła skarżąca jako właścicielka działek nr [...], wskazując na naruszenie jej interesu prawnego przez §11, 15 ust. 2 i 3 oraz § 23 powyższej uchwały w postaci naruszenia prawa własności i prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Wniosła o stwierdzenie nieważności tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając w części nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że skarżąca oparła skargę na twierdzeniu, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego zawarte w §11, 15 ust. 2 i 3 oraz § 23 naruszają jej interes prawny, jako właścicielki działek nr [...], a ponadto nie uwzględniają wymagań ładu przestrzennego i prawa własności. Twierdziła również, że "Rada Miejska postanowiła na sesji w dniu 10 lipca 2008r. nie uwzględniać naszych uwag". Skarga nie zawierała zarzutu naruszenia procedury planistycznej, zaś stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części miało nastąpić "z powodu istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącego". W zakresie konkretnych zarzutów skarga kwestionowała raczej celowość przyjętych ustaleń, zaś w sferze zarzutów ogólnych bądź w ogóle kwestionowała dopuszczalność naruszania prawa własności przez plan miejscowy, bądź domagała się jedynie uzasadnienia przez gminę uchwalonych rozwiązań. Skarga w ogóle nie kwestionowała rysunku planu, zaś kwestionowane ustalenia albo nie dotyczyły w ogóle układu komunikacyjnego (§15 ust. 2), albo dotyczyły go w nieznacznej części (§15 ust. 3, §23). Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy wzięciu pod uwagę, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz zastrzegając na wstępie, że uwzględnienie skargi nastąpiło w wyniku kontroli zaskarżonej uchwały przez Sąd z urzędu, poza zarzutami i wnioskami skargi (art. 134§1 p.p.s.a.), należało jedynie w niezbędnym zakresie odnieść się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, gdyż ich pełna ocena byłaby obecnie przedwczesna. Sygnalizując jedynie, że w dyskusjach na temat funkcji sądownictwa administracyjnego rozważa się, czy powołany art. 1 p.u.s.a. naprawdę ogranicza jego rolę do ochrony prawa jedynie przedmiotowego, należy zauważyć, że samo tylko naruszenie interesu prawnego skarżącego nie uzasadnia uwzględnienia skargi. Przeciwnie, na tle art. 101 u.s.g przyjmuje się, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego stanowi dopiero konieczną przesłankę dla merytorycznej oceny skargi, czyli umożliwia w ogóle rozważenie jej zasadności (na ten temat patrz wyrok TK z 16.10.2008r. SK 76/06 OTK-A 2008/7/121 z powołanym tam orzecznictwem, wyroki NSA z 7.05.2008r. II OSK 84/08 Lex nr 448119 z 26.02.2008r. II OSK 1765/07 Lex nr 437 511 z 3.09.2004r. OSK 476/04 ONSA: WSA 2005/1/2, z 23.11.2005r. I OSK 715/05 Lex nr 192482 lub z dnia 18.10.2007r. II OSK 1191/07 Lex nr 400451 oraz szereg innych). Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem oraz jednoczesne naruszenie przez nią skonkretyzowanego interesu o charakterze indywidualnym. Obowiązek uwzględnienia skargi na plan miejscowy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Nie ma takiego obowiązku w szczególności wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego następuje bez nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym, o ile nawet podlega wzmożonej ochronie konstytucyjnej. Ograniczenia w wykonaniu praw własności wynikają m.in. z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia planistyczne gminy, nazywane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową (art. 94 konstytucji). Jednak gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Kontrolując legalność planu miejscowego sąd w szczególności bada, czy gmina tego władztwa nie nadużyła. W nin. sprawie niewątpliwe nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego, umożliwiające merytoryczne rozpoznanie skargi, wskutek przeznaczenia części nieruchomości na cel publiczny. Regulacje planu miejscowego w każdym przypadku ustanawiają ograniczenie prawa własności (art. 64 ust. 3 konstytucji) i stanowią ograniczenia w zakresie korzystania z tego konstytucyjnego prawa (art. 31 ust. 3 konstytucji), które konstytucyjnie jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy. Należy jednak przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (patrz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru (na ten temat patrz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego 3 wyd. Beck 2006r. s. 58-61, uzasadnienie wyroku TK z 7.02.2001r. K 27/00 OTK z 2001r. nr 2, poz. 29). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy gminy nie miały obowiązku pisemnego uzasadnienia sposobu rozstrzygnięcia uwag. Jednak art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia obowiązek Rady rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powinność ta stanowi element procedury planistycznej, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, organy gminy dochowały trybu przewidzianego w szczególności w art. 17 u.p.z.p. i częściowo w art. 20 ust.1 u.p.z.p., natomiast niewątpliwie Rada zaniechała wykonania obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, w tym uwagi wniesionej przez skarżącego. W kwestii tego fragmentu procedury planistycznej dostępne są objaśnienia komentarzowe (cyt. Komentarz s. 123-124. 190-191, Z.Kostka i J. Hyla Komentarz wyd. 2004 s. 56). Zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. prezydent miasta rozpatruje uwagi, zaś według pkt 14 tego przepisu, przedstawia radzie gminy listę nieuwzględnionych uwag. Uwagi te mają charakter poprawek do projektu planu i ich uwzględnienie z reguły uzasadnia ponowienie niektórych czynności (art.19 u.p.z.p.). Sformułowanie "rada rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) nasuwa domysł, że przedmiotem rozstrzygania są zarządzenia prezydenta w kwestii uwag. Pojęcie " rozstrzygania" obejmuje czynności orzecznicze w postaci zapoznania się z każdą nieuwzględnioną uwagą oddzielnie, rozważenia prawidłowości zarządzenia, czyli dokonania ponownej oceny zasadności uwagi, a następnie dokonania wyboru jednego z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć, zatem uwzględnienia bądź odrzucenia skargi. O ile prezydent nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia zarządzenia wobec podmiotu wnoszącego uwagę, to niewątpliwie celowe byłoby przedstawienie radzie takiego uzasadnienia, gdyż rada powinna dysponować materiałem umożliwiającym rozważenie argumentacji przemawiającej za i przeciw uwzględnieniu uwagi. Uwagi powinny być poddane głosowaniu i przed głosowaniem projektu planu. Niewątpliwie omawiany fragment procedury planistycznej nie został ukształtowany w ustawie zbyt jasno, to jednak jest niewątpliwe, że przewiduje on czynność rozstrzygania przez radę, w znaczeniu wyżej opisanym, czego nie stanowi dołączenie do uchwały załącznika przedstawiającego sposób załatwienia uwag przez prezydenta miasta. Wobec treści uwagi, postulującej rezygnację z fragmentu planowanej drogi publicznej bądź jej inne usytuowanie lub ukształtowanie, należało przyjąć, że pominięcie przez Radę rozstrzygnięcia w tej kwestii stanowiło istotne naruszenie trybu postępowania, gdyż nie można wykluczyć odmiennego sformułowania części planu w następstwie tego rozstrzygnięcia. Nie sposób było uznać, że samo jedynie przegłosowanie projektu planu oznaczało jednoczesne, dorozumiane dokonanie oceny uwag jako bezzasadnych . Z protokołu sesji wynika, że treść uwag nie była w ogóle rozpatrzona przez Radę. Zdaniem Sądu, jak zaznaczono wcześniej, w tej sytuacji przedwczesne byłoby rozważanie, czy nastąpiło ponadto naruszenie zasad sporządzania planu, związane z uchybieniami merytorycznymi. W części wstępnej dokonano już ogólnej charakterystyki zarzutów skargi, jako w zbyt małym stopniu rozwijającym problematykę nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. oraz art. 147 § 1, art. 151, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Wrocławia, zaskarżając pkt l, II oraz IV wyroku. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przez Sąd przepisów: 1. postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...]. Natomiast zdaniem strony przeciwnej, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona, 2) art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu. 2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1) art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, 2) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w części, 3) art. 101 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Rada Miejska Wrocławia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I, II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W niniejszej sprawie Rada Gminy podjęła, wbrew stanowisku Sądu, świadomie i jednoznaczne decyzje w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem i podzieliła w tym względzie stanowisko Prezydenta, co bezpośrednio poprzedzało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem stwierdzić, po dodatkowej analizie przedstawionych w sprawie dowodów, że zapis protokołu z sesji Rady Miejskiej w pkt. 12: zamiast protokolarnego brzmienia "Plan nie jest duży, natomiast powodował różne dyskusje. Jest zgodny ze studium, wpłynęło do niego 14 uwag, wnoszę uchwalenie planu", winien brzmieć: "Plan nie jest specjalnie duży, natomiast powodował różne dyskusje. Plan jest oczywiście zgodny ze Studium. Ostatecznie do tego planu wpłynęło 14 uwag. Wnoszę o uchwalenie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które stanowią załącznik trzeci do projektu uchwały". Powyższy błąd w sporządzeniu protokołu spowodowany był nieprawidłowym odczytaniem zapisu taśmy nagrania sesji. Wobec powyższego organ załącza oświadczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia, które zawiera prawidłową treść i odzwierciedlenie faktycznego przebiegu sesji Rady Miejskiej Wrocławia. Niniejszy błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy skutkował nieprawidłowym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że niedopełniona została procedura planistyczna, co zdaniem Sądu winno było skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały. Wobec powyższego załącznik nr 3 do uchwały nr XXIII/734/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. zawierał listę nieuwzględnionych uwag, gdzie zawarta była również uwaga skarżącego. Dlatego w ocenie strony przeciwnej, dochowana została procedura z art. 20 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ww. ustawy, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl powyższego, zarzut naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazał się bezpodstawny, gdyż jak wcześniej wskazano Rada Miejska rozstrzygnęła w zakresie nieuwzględnionych uwag, które to zgłoszone zostały do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla południowo - zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Stąd, w ocenie strony przeciwnej, dochowana została zasada dwustopniowego rozpatrywania uwag - wpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy), a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. W niniejszej sprawie projekt uchwały poddany był szczegółowemu badaniu przez radnych oraz komisje merytoryczne Rady, przed przedłożeniem do uchwalenia projektu na sesji Rady oraz w trakcie jej trwania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżony wyrok powoduje przerwanie ciągłości funkcjonalno-przestrzennej obszaru objętego planem. Drogi publiczne również tracą swoją ciągłość co powoduje całkowitą dezintegrację komunikacyjną w obszarze objętym planem. Rozstrzygnięcie w takim brzmieniu powoduje poważne upośledzenie kompozycyjne i funkcjonalne tego fragmentu dzielnicy mieszkaniowej, co jest zaprzeczeniem ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które są podstawą działań związanych ze sporządzaniem m.in. planów miejscowych, o czym mowa w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ładem przestrzennym jest "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" zgodnie z art. 2 ww. ustawy. W zaistniałej sytuacji miejscowy plan po naruszeniu jego jednolitości poprzez unieważnienie w niewielkich fragmentach, przestaje zaprowadzać ład przestrzenny tworząc chaos funkcjonalno-przestrzenny. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu ww. planu podjęto z uwagi na nasilanie się problemów przestrzennych w obszarze objętym planem, z czego podstawowym był brak sieci dróg publicznych uniemożliwiający wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując ich niezasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia główny ciężar skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania przepisów art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzącego w konsekwencji do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są ściśle powiązane z przedstawioną wcześniej kwestią stanowiącą zasadniczy element konstrukcyjny rozpoznawanej skargi. Wobec powyższego zasadnym było w pierwszej kolejności odniesienie się do zasadniczej kwestii stanowiącej istotę skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.) rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag. Chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. W rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena uwag nie została przeprowadzona prawidłowo. Z treści załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały nie wynika jakie jest stanowisko Rady Miejskiej Wrocławia odnośnie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik nr 3 do uchwały pomimo tego, że został zatytułowany "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" faktycznie nie zawiera rozstrzygnięcia Rady w tym zakresie. Z omawianego załącznika nie wynika jakie było stanowisko Rady odnośnie zgłoszonych uwag, tzn. czy rada uwzględniła czy też nie daną konkretną uwagę. Treść załącznika pozwala jedynie uznać, że informuje on jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie zgłoszonych uwag. Rozstrzygnięcie rady co do zgłoszonych uwag nie może być utożsamiane, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, z przyjęciem listy uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. Dlatego podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia błędnego sporządzenia protokołu z sesji Rady Miejskiej nie może mieć wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Przedstawione przez skarżącą kasacyjnie oświadczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia tylko potwierdza, że doszło do przyjęcia listy uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Wrocławia, a nie do rozstrzygnięcia odnośnie uwag przez Radę Miejską Wrocławia. Wobec powyższego należało uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale, czy też w odrębnym głosowaniu) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zatem Rada Miejska Wrocławia naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 omawianej ustawy. Nałożony przepisem art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy na rade gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkować zaś musiało rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. skoro zostały zrealizowane przesłanki zastosowania niniejszego przepisu. Konsekwencję barku zasadności głównych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących istoty zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, stanowi brak podstaw do uznania za usprawiedliwione pozostałych pobocznych zarzutów sformułowanych w skardze, które co do istoty są ściśle powiązane z zarzutami wiodącymi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.