II OSK 1191/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 696/06 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...],[...] w S. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 48 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] w S. a w pozostałej części skargę oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 696/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę (...) Sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w S., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]. Przedmiotowa uchwała przewiduje m.in., że na terenach objętych planem funkcją wiodącą powinna być zabudowa usługowa o znaczeniu ponadregionalnym z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 uzupełniona zabudową mieszkaniową i rekreacyjną (§ 3 uchwały). W rozdziale 7, regulującym ustalenia dotyczące terenów wyróżnionych w planie wskazano, iż w zakresie przeznaczenia podstawowego na obszarze [...] planuje się lokalizację obiektu dla potrzeb handlowo-usługowych o wielkości do 1300 m2 powierzchni sprzedaży (§ 48 ust. 2 uchwały), na obszarze [...] przewiduje się lokalizację podobnego obiektu o wielkości do 400 m2 powierzchni sprzedaży (§ 65 ust. 2), a na obszarze [...] - do 100 m2 powierzchni sprzedaży (§ 68 ust. 2). Na powyższą uchwałę (...) Sp. z o.o. złożyła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając niezgodność z prawem § 3, § 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, § 65 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, § 68 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 tej uchwały z powodu ich sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę przyjął, że wymogi formalne tej skargi zostały spełnione, a spór dotyczy koncepcji skarżącej Spółki co do zagospodarowania działki nr [...], odmiennej aniżeli przyjęto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co prowadzi do oddalenia skargi. Sąd zauważył, że uchwalając plan miejscowy Rada Miasta w S. nie rozważała rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, bowiem obiekty tego rodzaju nie zostały uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Gminy, iż zamieszczenie w planie takiego obiektu - stosownie do oczekiwań skarżącej Spółki - byłoby sprzeczne z ustaleniami studium. To zaś prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zabrania natomiast Gminie dokonywania w planie miejscowym zapisów o sytuowaniu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 i nie ogranicza tym samym przysługującego jej władztwa planistycznego. Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane ustalenia planu są zgodne z przepisami art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia te nie zostały bowiem przyjęte przez Radę dowolnie, lecz znajdują racjonalne oparcie w opracowanych przed sporządzeniem planu prognozach ekonomicznych dotyczących wpływu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na rozwój miasta oraz istniejący handel. Nie stanowi, w ocenie Sądu, naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki dopuszczenie przez plan miejscowy budowy obiektów handlowych o powierzchni poniżej 2000 m2, jeśli za takim rozwiązaniem "przemawiają przesłanki prawne i okoliczności faktyczne uwzględniające interes publiczny". Także w odniesieniu do zarzutów dotyczących scaleń i parcelacji terenów, Sąd uznał, iż są one bezzasadne, bowiem w planie miejscowym jedynie wskazano tereny, które mają być objęte scaleniem, a sam proces scalenia wymaga podjęcia przez radę gminy odrębnej uchwały. Od powyższego wyroku (...) Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując wykładni tych przepisów Sąd I instancji pominął, zdaniem Skarżącej, okoliczność, że Rada Miasta może używać przysługującego jej władztwa planistycznego wyłącznie w zakresie przez ustawę przewidzianym. Dokonywanie w planie miejscowym zapisów o sytuowaniu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 nie zostało zaś ustawowo przewidziane. Tym samym skarżąca nie podziela takiej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, iż zaskarżone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z tą ustawą. Zamierzając bowiem ograniczyć wielkość budowanych obiektów, należy posłużyć się parametrem w postaci "gabarytów obiektów", a nie wielkości "powierzchni sprzedaży". Wielkość powierzchni sprzedaży nie ma bowiem bezpośredniego wpływu na ochronę walorów krajobrazowych i ładu przestrzennego. W skardze kasacyjnej zakwestionowano także przyjęty przez Sąd pogląd o zgodności § 48 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis planu wprowadził bowiem wyrażony wprost nakaz przeprowadzenia scaleń obszarów, na których znajduje się nieruchomość skarżącej. Art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi natomiast, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Czym innym jest określenie granic tych obszarów, a czym innym wprowadzenie nakazu określonego postępowania. Podobnie § 3 i § 48 ust. 2 planu miejscowego wykraczają poza granice upoważnień ustawowych. Spółka wnosząca skargę kasacyjną ograniczyła swoje zarzuty odnośnie zaskarżonej uchwały, w stosunku do zarzutów skargi złożonej do Sądu I instancji, do kwestionowania legalności § 3 dotyczącego całego obszaru objętego ustaleniami planu oraz § 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzających limit powierzchni sprzedaży oraz nakaz scalenia i ponownego podziału nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, że okoliczności te w niniejszej sprawie nie miały miejsca, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mimo iż ma rację strona skarżąca, że uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową. Zobowiązuje do tego regulacja art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego, ustanawiają akty prawa miejscowego, a do takich z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy, należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawą upoważniającą do podejmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przywołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy dość szeroko określają granice w jakich gmina może podejmować władne rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Ustawa czyni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego instrumentem przyznanych jej uprawnień zwanych władztwem planistycznym. Władztwo to obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście władztwo to nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Jeżeli zatem, w przypadku zaskarżonego planu, Rada Miasta S., powołując się na swoje ustawowe uprawnienia, dopuściła w § 3, na obszarze tam wskazanym, obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2, uzasadniając to celami polityki przestrzennej Miasta, to działała na podstawie i w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Rozmieszczenie obiektów handlowych, także tych mniejszych (poniżej 2000 m2) nie podlegających bezpośrednio regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to decydowanie o ich rozmieszczeniu mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy, zwanych władztwem planistycznym. I nie zmienia tego fakt, iż powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie wskazana jako parametr czy wskaźnik kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w jej art. 15 ust. 2 pkt 6. Nie można podzielić poglądu, wyrażonego w skardze kasacyjnej, że każda czynność organu gminy, podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty przedmiotowego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 3 ust. 1) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1. Inną natomiast kwestią jest ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Ta kwestia podlega kontroli sądu administracyjnego i jak wynika z materiałów niniejszej sprawy była przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji. Sąd ten jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w wyniku uchylenia zaskarżonego wyroku, takiego nadużycia się nie dopatrzył. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że Rada Miasta S. nie miała podstaw prawnych do tego, aby wprowadzić w planie miejscowym nakaz scalenia i ponownych podziałów terenów. Stosownie do brzmienia art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności do potrzeb jedynie granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, zaś "uruchomienie" tych scaleń i podziałów następuje w drodze odrębnej uchwały rady gminy. Jeżeli tak to ten przepis zaskarżonego planu, który taki obowiązek przewidywał na obszarze położenia działki skarżącej Spółki powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Mając na uwadze zasadność zarzutu skargi kasacyjnej w tej mierze, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uchylić zaskarżony wyrok. Merytorycznie rozpoznając skargę na przedmiotowy plan - w związku z brakiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, iż Rada Miasta S. uchwaliła kwestionowany plan - z wyjątkiem o którym mowa wyżej - w sposób niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i że nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym. W sprawie orzeczono na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).