II SA/Bk 696/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Gen. Z. P., Gen. K. P., N., Ś., M. i G. w S. oddala skargę. Rada Miejska w S. w dniu [...] maja 2006 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Gen. Z., Gen. K. P., N., Ś., M. i G. w S. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...], poz.[...]). Przedmiotowa uchwała przewidziała między innymi, iż na terenach objętych planem wiodącą funkcją winna być zabudowa usługowa o znaczeniu ponadregionalnym z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 uzupełniona zabudową mieszkaniową i rekreacyjną (§3 uchwały). Ponadto w rozdziale 7 regulującym ustalenia dotyczące terenów wyróżnionych w planie wskazano, iż w zakresie przeznaczenia podstawowego na obszarze 23U planuje się lokalizację obiektu dla potrzeb handlowo-usługowych o wielkości do 1300 m2 powierzchni sprzedaży (§48 ust. 2 uchwały), na obszarze 40U planuje się lokalizację obiektu dla potrzeb handlowo-usługowych o wielkości do 400 m2 powierzchni sprzedaży (§65 ust. 2 uchwały) oraz na obszarze 43U przewidziano lokalizację podobnego obiektu o wielkości do 100 m2 powierzchni sprzedaży (§68 ust. 2 uchwały). Jednocześnie uchwała, w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazała scalenie terenu objętego konturami 23U, 18E, 40U, 41U, 42U, 43U i części obszaru 7KD a następnie dokonanie parcelacji zgodnie z rysunkami planu (§48 ust. 3, pkt. 4, §65 ust. 3 pkt. 4, §68 ust. 3 pkt. 4 uchwały). Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. pełnomocnik "B." Sp. z o. o. w Sz.– radca prawny M. Sz., wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa. W jego ocenie postanowienia §3, §48 ust. 2 i ust. 3 pkt. 4, §65 ust. 2 i ust. 3 pkt. 4, §68 ust. 2 i ust. 3 pkt. 4 w/w uchwały naruszają art. 94 zd. 1 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że powyższe naruszenie stanowi jednocześnie nieuprawnione wtargnięcie w uprawnienia "B." Sp. z o.o. w Sz. jako właściciela części terenów objętych planem. Strona podkreśliła, że na podstawie kwestionowanych przepisów uchwały, Rada Miejska w S. wprowadziła ograniczenia polegające na ustanowieniu górnej granicy powierzchni sprzedaży dla obiektów handlowych. W §3 uchwały został wprowadzony ogólny, generalny limit powierzchni sprzedaży do 2000 m2 a następnie w dalszych przepisach, dla poszczególnych terenów objętych uchwałą limit ten został określony jeszcze na niższych poziomach, odpowiednio 1300 m2 (teren 23U), 400 m2 (teren 40U) i100 m2 (teren 43U). Ponadto uchwała nakazała scalenie powyższych terenów, będących własnością strony. Zdaniem strony powyższe postanowienia uchwały zostały wprowadzone z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego oraz dla realizacji innych celów niż ustawowo określone, dla których gminy zostały wyposażone w tzw. władztwo planistyczne. Pełnomocnik "B." Sp. z o.o. w Sz. powołując się na przepisy Konstytucji RP i ustawy o planowaniu przestrzennym wskazał, iż gminy są upoważnione do decydowania o obiektach budowlanych mieszczących w swym wnętrzu obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tym niemniej upoważnienie to obejmuje wyłącznie decydowanie o rozmieszczeniu takich obiektów. Gmina może więc zdecydować, gdzie takie obiekty mogą powstawać, nie ma natomiast prawa zdecydować, że takich obiektów w ogóle nie można budować. Gmina nie jest również uprawniona do tego, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczać limity powierzchni sprzedaży, albowiem ta nie jest parametrem, ani wskaźnikiem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jest zdaniem strony, co najwyżej parametrem aranżacji wnętrz budynków i zarządzania tymi wnętrzami. Podkreślił, że warunkiem legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że stanowi akt prawa miejscowego, jest to, aby nie wykraczał swą treścią poza granice ustawowego upoważnienia. Rada Gminy nie może wykraczać swymi decyzjami planistycznymi poza owe ustawowo określone granice. Zdaniem pełnomocnika strony, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i instrumentem realizacji władztwa planistycznego. Jego treść podlega trojakiego rodzaju ograniczeniom – ustawowo wyznaczonymi granicami upoważnienia do stanowienia takiego planu, ustawowymi wytycznymi co do celów jego stanowienia oraz wytycznymi co do treści wynikających ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Naruszenie każdego z tych ograniczeń skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyrok SN z 4 grudnia 2001 r. V KKN 293/01, LEX 51576. Zdaniem strony, rady gmin nie posiadają także uprawnień do nakazywania poprzez stanowienie planów miejscowych, dokonywania scaleń i ponownych parcelacji terenów. W planie miejscowym należy jedynie obligatoryjnie określić warunki scalenia i podziału a w razie potrzeby także granice terenów przewidzianych do objęcia postępowaniami scaleniowo-podziałowymi. Zatem w tym zakresie kwestionowane paragrafy uchwały dotyczące scalenia nie mieszczą się w granicach ustawowych upoważnień do stanowienia takich aktów prawa miejscowego, jak stanowi uchwała. Pełnomocnik strony kwestionuje również uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń powierzchniowych lokali handlowo-usługowych, twierdząc, iż Rada Miasta S. nie powinna podejmować decyzji za mieszkańców miasta, gdzie mają dokonywać zakupów, gdyż nie ma ona takiego prawa. Nie jest też rolą gminy ingerowanie w sprawy funkcjonowania lokalnego handlu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w S. w dniu [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zajęła stanowisko o podtrzymaniu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Gen. Z. P., Gen. K. P., N., Ś., M. i G. w S. Rada podkreśliła, że kwestionowana uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem – zachowaniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w S. wskazała, iż w planie rzeczywiście w §3 uchwały wprowadzono górny limit powierzchni sprzedaży do 2000 m2. Powyższe wynikało z treści uchwały intencyjnej (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r.) oraz z konieczności zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., w którym nie wskazano obszarów przeznaczonych pod realizacje obiektów o powierzchni powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży. O tej zgodności mówią art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też powyższe zapisy dotyczące górnego limitu powierzchni sprzedaży, w kontekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której pośrednio odwołuje się w art. 94 ust. 1 Konstytucji RP, nie mogą być uznane za naruszenie prawa. Rada Miasta nie zgodziła się również, że powołane w uchwale zapisy dotyczące zasad kształtowania zabudowy poprzez podanie jej charakterystycznych parametrów i wskaźników są naruszeniem prawa. Art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy nakłada na sporządzającego plan miejscowy bezwzględny obowiązek określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Powierzchnia sprzedażowa została określona poprzez podanie jej górnej dopuszczalnej wielkości. Jest zatem parametrem określającym nie tylko sposób aranżacji i zarządzania wnętrzem obiektu ale ma istotny wpływ na jego gabaryty a te art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy nakazuje w planie miejscowym bezwzględnie określić. Gabaryty obiektów budowlanych niezaprzeczalnie wpływają na walory krajobrazowe, a tym samym na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój przestrzeni miejskiej. Zdaniem Rady Miejskiej w S. nie jest również naruszeniem prawa określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad scalania i ponownej parcelacji terenów. Art. 15 ust. 3 pkt 1 i art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówią o wyznaczaniu i określaniu w planie miejscowym, w przypadku zaistnienia takiej konieczności, granic obszarów wymagających przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości oraz o tym, że rada gminy po uchwaleniu planu, w którym wskazuje się tereny do scaleń i ponownych podziałów, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce gruntami. Wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów do objęcia scaleniem i do ponownego podziału miało na celu stworzenie możliwości zabudowy nie tylko na gruncie należącym do Spółki "B. ", ale i na terenach sąsiednich oraz właściwe skomunikowanie tych obszarów drogami publicznymi. Projektowana ulica 7KD przebiegająca częściowo po gruncie Spółki "B. ", jest inwestycją celu publicznego, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania obszaru objętego planem. Ostateczna forma podziału obszaru, po uprzednim scaleniu, jest wynikiem wielu konsultacji i dyskusji przeprowadzonych w trakcie prac projektowych z właścicielami działek objętych scaleniem i wtórnym podziałem. Organ podkreślił, że wszelkie kwestie dotyczące spraw scaleniowych a także wykupów nieruchomości na cele publiczne regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a ewentualne spory w powyższych sprawach rozstrzygają sądy powszechne. Końcowo Rada Miejska w S. stwierdziła, iż sporządzony i uchwalony plan nie narusza interesu Spółki "B." w rażący sposób, ponieważ istnieją przesłanki i okoliczności przemawiające za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem "B." Spółka z o.o. w Sz., za pośrednictwem pełnomocnika radcy prawnego M. Sz. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na § 3, § 48 ust. 2 i ust. 3 pkt. 4, § 65 ust. 2 i ust. 3 pkt. 4, § 68 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Gen. Z. P., Gen. K. P., N., Ś., M. i G. w S. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...], poz.[...]) wnosząc o orzeczenie, że w/w przepisy uchwały są nieważne z powodu ich istotnej sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i powołując się na składane w niniejszej sprawie pisma (w szczególności pismo z dnia [...] maja 2006 r. i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2006 r.) zarzucił, iż kwestionowane przepisy uchwały zostały wprowadzone z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego oraz dla realizacji innych celów niż ustawowo określone, dla których organy gmin zostały wyposażone w tzw. władztwo planistyczne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ponownie podkreślił, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki i istnieją uzasadnione prawnie przesłanki i okoliczności przemawiające za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego, skutkujące ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki w granicach obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W sprawie niniejszej należało, w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżąca wnosząc skargę do sądu spełniła przesłanki art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a przede wszystkim, czy został naruszony interes prawny Skarżącej zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżąca wprost nie wykazała w skardze, w powołaniu na art. 101 w/w ustawy, na czym polegało naruszenie jej interesu prawnego. Jednakże, główny zarzut skargi wskazuje na to, że chodzi o naruszenie prawa własności do działki skarżącej o nr [...] poprzez uchwalenie planu miejscowego, obejmującego tenże teren, a którego zapisy nie są zbieżne z koncepcją Skarżącej co do sposobu zagospodarowania działki. Należy stwierdzić, że formalne wymogi skargi tj. wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminów art. 101 w/w ustawy – zostały przez skarżącą zachowane. Pierwszy zarzut skarżącej sprowadzał się do stwierdzenia, że naruszono jej uprawnienia właścicielskie do działki o nr [...]. położonej na terenie oznaczonym symbolem 23 U, poprzez bezprawne ograniczenie jej zagospodarowania wprowadzeniem do planu limitowanej powierzchni sprzedaży obiektów handlowych. W tym przypadku ograniczono powierzchnią sprzedażną do 1300 m2. Zdaniem skarżącej doszło do przekroczenia uprawnienia ustawowego i sprzeczności zapisów art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i 3 oraz z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. z,m.). W istocie spór pomiędzy Spółką z o.o. "B." a Gmina Miasta S. sprowadzał się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w planie zagospodarowania przestrzennego jest prawnie dozwolone, limitowanie do 2000m2 powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, skoro ustawa zawiera tylko unormowanie określenia usytuowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000m2. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Uchwalając plan miejscowy, poza sferą zainteresowania Rady Miasta S. pozostawało rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedażnej powyżej 2000 m2, albowiem takie obiekty nie zostały przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) daje możliwość określenia w planie miejscowym terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, ale tylko wtedy, gdy takie obiekty zostały zapisane w studium (art. 10 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy), albowiem ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu (art. 9 ust. 3 ustawy). Studium, na podstawie którego sporządzono sporny plan, nie zawierało żadnego zapisu co do rozmieszczenia tak dużych obiektów handlowych. Stad rację ma Gmina, że wyjście naprzeciw oczekiwaniom Skarżącej poprzez zamieszczenie w planie usytuowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 byłoby sprzeczne ze studium, a tym samym stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały ustalającej taki właśnie plan miejscowy. Wymóg ustawowy, dotyczący rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest bezwzględnie obowiązujący przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast ustawa nie zabrania dokonywania w planie miejscowym zapisów o sytuowaniu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 i nie ogranicza w tym względzie władztwa planistycznego gminy. Zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak też w odpowiedzi na skargę Gmina Miasta S. zawarła przekonujące argumenty co do zapisów o limitowaniu powierzchni sprzedaży pawilonów handlowych, jakie mogą być realizowane w różnych punktach miasta. Określenie powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, jako jednego z parametrów zastosowanych przy sporządzaniu planu miejscowego, będzie miało wpływ na wielkość budowanych obiektów, a co za tym idzie na: walory krajobrazowe, ład przestrzenny, zrównoważony rozwój terenów miejskich, zmniejszenie uciążliwości obiektów na bezpośrednie otoczenie. Zaskarżone zapisy planu miejscowego są zgodne w ocenie Sądu z przepisami art. 15 ust. 2, w szczególności zaś pkt 6. Zauważyć należy, że kwestionowane przez Skarżącą zapisy planu miejscowego nie zostały przyjęte dowolnie przez Radę Miasta, ale znajdują racjonalne oparcie w opracowanych, przed sporządzeniem planu, prognozach ekonomicznych dotyczących wpływu obiektów handlowych wielkopowierzchniowych na rozwój miasta i istniejący handel. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawą tą jest niewątpliwie ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy normują uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – tj. aktów prawa miejscowego. Art. 5 w/w ustawy określa sposób wykonywania własności (zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym), który nie może być dowolny i nieograniczony. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP także dopuszcza ograniczenia prawa własności, jeżeli wynika to z ustawy. Ograniczenie prawa własności polega na takim sposobie zagospodarowania terenu przez poszczególnych właścicieli, jaki narzuca im plan miejscowy. Powyższa zasada dotyczy również Spółki z o.o. "B.". Trudno zgodzić się z zarzutem bezprawnego naruszenia uprawnień właścicielskich Skarżącej. Uprawnienia te zostały w istocie ograniczone, ale w granicach obowiązującego prawa. Nie jest naruszeniem interesu prawnego Skarżącej narzucenie jej przez plan miejscowy budowania obiektów handlowych o powierzchni 1300 m2 (a nie 2000 m2 i ponad 2000 m2), jeśli za takim rozwiązaniem przemawiają przesłanki prawne i okoliczności faktyczne uwzględniające interes publiczny. Ustosunkowując się do zarzutu drugiego skargi (eksponowanego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa), a mianowicie kwestionowania uprawnień Rady Miasta do zapisu, w planie miejscowym, o dokonywaniu scaleń i ponownych parcelacji terenów, Sąd stanowiska tego nie podziela. Art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy upoważnia bowiem organy gminy do określenia w planie miejscowym "granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości". Taki też zapis znalazł się w kwestionowanej części uchwały. Gmina konkretnie uzasadniła cel, jakim Rada kierowała się, podejmując tę część uchwały. Chodziło bowiem o stworzenie możliwości zabudowy zarówno na gruncie Skarżącej, jak też na terenach sąsiednich oraz właściwe skomunikowanie tych obszarów drogami publicznymi (ulica 7KD). Jak trafnie stwierdziła Gmina, w planie miejscowym zostały wskazane tereny do scaleń, ale nie dokonano scaleń, gdyż ta kwestia (uregulowana w art. 22 ustawy) wymaga podjęcia odrębnej uchwały przez radę gminy. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, iż nie doszło do naruszenia prawa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały i dlatego też skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).