I SA/Wa 1880/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. H. nieruchomości położonej w miejscowości U., woj. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Decyzja Ministra Skarbu Państwa zapadła w następującym stanie sprawy. A. H. w okresie miedzywojennym był współwłaścicielem spółki z o.o. "L." w U., w której posiadaniu był znajdujący się w tej miejscowości grunt, dom mieszkalny, tartak i młyn. W następstwie zmian geopolitycznych mających miejsce po II wojnie światowej, U. znalazły się granicach ZSRR. Na mocy umowy międzynarodowej z dnia 15 lutego 1951 r. pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zmianie odcinków terytoriów państwowych (Dz.U. z 1952 r. nr 11, poz. 63) nastąpiła regulacja wschodnich granic kraju, w wyniku której teren obejmujący m.in. U. ponownie znalazł się w granicach Państwa Polskiego. W oparciu o powyższą umowę znajdujący się na tym terenie majątek został przekazany bez odszkodowania Polsce jako mienie państwowe. Spadek po A. H. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...] nabyły jego córki: J.P. i B. B. J. P. wnioskiem z dnia 29 grudnia 1992 r. wystąpiła "o naprawienie szkody" za zagrabioną przez armię czerwoną ww. nieruchomość. Wszczęte tym wnioskiem postępowanie zostało zakończone wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz. 39) ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Decyzją tą organ odmówił przyznania J. P. i B. B. prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez A. H., z uwagi na to, że położone są one na terenie wchodzącym obecnie w skład Państwa Polskiego. W związku z powyższym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z 12 grudnia 2003 r. W dniu 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), która zastąpiła dotychczasową ustawę z 12 grudnia 2003 r. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. J. P. wniosła o przyznanie prawa rekompensaty za utracone przez A. H. mienie wskazując, iż obecnie ma do niej prawo na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., które rozszerzyły krąg osób uprawnionych do rekompensaty o osoby, których dotyczyła umowa z 1951 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówił wnioskodawczyni prawa do rekompensaty podnosząc, iż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczy rekompensaty za utracone nieruchomości, które znajdują się poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Nie ma zatem możliwości uzyskania w jej trybie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez A. H. w U. Decyzja ta, w następstwie wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania, została przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Minister Skarbu Państwa wskazał m.in., iż nie jest jasne dla organu odwoławczego, czy B. B. - strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2006 r., jest również stroną postępowania zainicjowanego ponownym wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. W tym stanie rzeczy, sprawa stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego, w następstwie którego organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. H. nieruchomości położonej w U. D. Wskazując na treść art. 1 ust. 1a i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. organ wywodził, iż w świetle tych przepisów prawo do rekompensaty przysługuje m.in. osobom i ich spadkobiercom, które na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub umowy z 15 lutego 1951 r. pomiędzy RP a ZSRR pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami RP i obszar, na którym są one położone nie znajduje się na obszarze obecnego terytorium Rzeczypospolitej. U., w których znajdują się nieruchomości utracone przez A. H., jedynie do 1951 r. znajdowały się na obszarze wchodzącym w skład ZSRR, a więc poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Obecnie znajdują się one w województwie [...], a więc są położone na terytorium Rzeczypospolite Polskiej. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, iż spadkobierczyniom po A.H. - J. P. i B. B. nie przysługuje określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia w U. nieruchomości, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub w związku z ww. umową z 1951 r. Od decyzji tej J. P. wniosła odwołanie, żądając ustalenia w oparciu o ustawę z 8 lipca 2005 r. należnej jej rekompensaty ewentualnie o wydanie decyzji obligującej Wojewodę [...] do podjęcia czynności mających na celu zwrot w naturze przez Starostę B. spadkobiercom A. H. majątku, którym od 1951 r. zarządza bez tytułu prawnego Skarb Państwa. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister Skarbu Państwa podniósł, iż z akt sprawy wynika , że zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła po rozpatrzeniu przez organ wniosku J. P. z dnia 11 kwietnia 2007 r. W aktach sprawy brak jest jednak wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonego przez B. B. - drugą osobę do której skierowano decyzję Wojewody [...] z dnia 23 czerwca 2008 r. W związku z powyższym uznać należy, że ww. decyzja Wojewody została skierowana do osoby niebędącej stroną w przedmiotowej sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze fakt, iż od decyzji Wojewody [...] zostało złożone przez J. P. odwołanie, decyzję Wojewody należało uchylić i umorzyć postępowanie prowadzone przez ten organ, ponieważ nierozpatrzenie odwołania strony i zastosowanie w przedmiotowej sprawie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, byłoby rażącym naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo. Jej zdaniem zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w szczególności art. 105 k.p.a. Wskazując na wykładnię art. 105 k.p.a. zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1987 r. , sygn. akt IV SA 220/87 (ONSA 1987 nr 2 poz. 67), skarżąca podniosła, iż domaganie się rekompensaty od Skarbu Państwa władającego bezpodstawnie mieniem rodziców nie jest sprawą bezprzedmiotową, bowiem ów zwrot lub rekompensatę jak za mienie zabużańskie organ administracyjny reprezentujący Skarb Państwa obligowany jest załatwić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia przyjętą przez Ministra Skarbu Państwa w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2008 r., był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie powiązał ten przepis z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazującym jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji skierowanie jej do osoby nie będącej stroną postępowania. Cytowany wyżej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z 5.04.2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, LexPolonica nr 411077, wyrok NSA z 15.02.2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, LexPlonica nr 358529, wyrok NSA z 20.04.2000, sygn. akt I SA/Wr 2401/97, LexPolonica nr 349819). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie, nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie wystąpieniem wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., chyba że wady te oznaczają w danym stanie faktycznym sprawy bezprzedmiotowość postępowania w sprawie. Zważyć przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało, się że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w ocenie Sądu nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie jest podmiot - J. P. (będąca jednym ze spadkobierców dawnego właściciela utraconej nieruchomości) i jest złożony przez nią wniosek zawierający żądanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej rekompensaty za utracone na skutek okoliczności związanych z wojną nieruchomości, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418 ze zm). W zaskarżonym rozstrzygnięciu Minister Skarbu Państwa wskazał, iż uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowania w sprawie z powodu skierowania, przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. do osoby, która w jego ocenie nie była stroną tego postępowania (nie złożyła bowiem wniosku o jego wszczęcie). W ocenie składu orzekającego, nawet gdyby przyjąć za trafną ocenę organu, iż B. B. (do której obok wnioskodawczyni skierowano decyzję organu pierwszej instancji) nie była w przedmiotowej sprawie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może to oznaczać bezprzedmiotowości samego postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem J. P. Żądając bowiem wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty, a następnie wnosząc odwołanie od podjętej w pierwszej instancji decyzji jest ona niewątpliwie zainteresowana uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej jej żądaniem. W tej sytuacji formalne zakończenie tego postępowania, poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo zauważyć należy, że wniesienie przez stronę odwołania od decyzji Wojewody, zgodnie z przewidzianą art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowało organ drugiej instancji do ponownego (niejako od nowa) rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty. W ramach postępowania odwoławczego organ nie może bowiem ograniczać się jedynie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, jak uczynił w niniejszej sprawie, ale powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Postępowanie to winno zaś czynić zadość zasadom ogólnym postępowania wynikającym z art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów państwa) art. 9 k.p.a. (zasady informowania). Na gruncie niniejszej sprawy oznaczało to między innymi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy wniosek z dnia 11 kwietnia 2007 r. J. P. złożyła wyłącznie we własnym imieniu, czy też również w imieniu siostry - B. B., na co mogło wskazywać, załączone przez wnioskodawczynię do pisma z dnia 5 maja 2008 r. oświadczenie jej siostry o braku uzyskania rekompensaty (k. 112 akt administracyjnych). Tymczasem z akt sprawy nie wynika by Minister Skarbu Państwa rozpoznając odwołanie J. P. przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie, zaś brak przymiotu strony w sprawie wywiódł wyłącznie z braku w aktach administracyjnych sprawy odrębnego wniosku o rekompensatę wniesionego przez B. B., bez odniesienia się do składanych w toku postępowania wyjaśnień skarżącej i ww. oświadczenia. Tak poczynione przez organ odwoławczy ustalenia stanu faktycznego sprawy uznać należy za dowolne i naruszające przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż oparte są na niepełnym materiale dowodowym. Skoro zatem Minister Skarbu Państwa nie rozpoznał merytorycznie sprawy, lecz bezzasadnie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a rozstrzygnięcia swojego nie poprzedził właściwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym to stwierdzić należy, że naruszył on przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ przede wszystkim wyjaśni, czy w postępowaniu dotyczącym rekompensaty za nieruchomości utracone przez A.H., J.P. działała wyłącznie we własnym imieniu czy też również jako pełnomocnik B.B. - na co wskazywać może treść znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia B. B. z dnia 3 grudnia 2008 r. Ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a., którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.