VI SA/Wa 2600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. i J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących W. K. i J. N. kwotę 2822 (dwa tysiące osiemset dwadzieścia dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za: wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wykonywanie transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu oraz uchylił decyzję WITD w [...]w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej na W. K. i J. N. za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku wynikami kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. Z protokołu tej kontroli wynika, że zatrzymany do kontroli pojazd marki [...]o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony był przez B. S.. Na podstawie okazanej dokumentacji stwierdzono, że karta opłaty za przejazd po drogach krajowych wypełniona została w sposób nieprawidłowy. Ponadto organ ustalił, że kierowca w dniu kontroli dysponował jedynie dowodem rejestracyjnym pojazdu oraz dokumentami dotyczącymi przewożonego ładunku i wystawionymi przez przedsiębiorstwo "[...]" s.c. Dodatkowo stwierdzono brak licencji na krajowy transport rzeczy oraz brak ważnej aktualnej kontroli – uwierzytelnienia tachografu. Opisane ustalenia faktyczne stały się podstawą do nałożenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. na W. K. i J. N. (wspólników "[...]" s.c.), na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., kary pieniężnej w wysokości wynikającej z lp. 1.1, lp. 4.1, lp. 11.1 ust. 1 lit. d), lp. 1.7, lp. 1.8.1 załącznika do utd. w łącznej kwocie 13.000 zł. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W. K. i J. N. wskazali, że nie są przedsiębiorcami wykonującymi transport drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a ściślej wykonawcą przewozu mającego miejsce w dniu kontroli. Twierdzili, że kontrolowany samochód nie był i nie jest własnością Spółki, a ponadto nie było innych podstaw dla uznania, że była ona dysponentem samochodu. Ich zdaniem błędne było uznanie przez służby drogowe, że Spółka była wykonawcą przewozu drogowego i jako taka została obciążona odpowiedzialnością za stwierdzone naruszenia, a co za tym idzie karą pieniężną. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] utrzymał w części w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., orzekając jak w pkt 1, 2, 3, 4 swojej decyzji i stwierdził, iż kara została nałożona prawidłowo co do poszczególnych naruszeń stwierdzonych w ramach przeprowadzonej kontroli drogowej, za wyjątkiem kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i w tym zakresie uchylił decyzję organu I instancji w [...], przekazując w tej części sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (pkt 5). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skardze W. K. i J. N., dalej też jako skarżący, domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bądź uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w części decyzji organu I instancji oraz jednoczesne uchylenie jej w części i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto skarżący wskazali, iż została naruszona zasada przekonywania strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ II instancji nie uznał twierdzeń strony skarżącej, iż to nie ona była podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a jedynie nadawcą towaru. Skarżący zwrócili również uwagę na okoliczność, popartą twierdzeniami i dowodami zebranymi w ramach przedmiotowej sprawy, iż kontrolowany samochód nie był i nie jest ich własnością, a ponadto nie było innych podstaw dla uznania, że byli oni dysponentami samochodu. Pośredniczyli jedynie między właścicielem samochodu i odbiorcą przewożonego towaru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył dyspozycji art. 138 k.p.a. Wskazał, że z uwagi na ekonomikę procesową jednym aktem (decyzją) rozstrzygnął kilka spraw administracyjnych, a skoro tak, to do każdej z nich z osobna ma zastosowanie przepis art. 138 k.p.a. Co do zasadności nałożenia kar pieniężnych potwierdził swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uzasadnionym jest zarzut skargi naruszenia przez organ przepisu art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2008 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy z zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wypadku wielości naruszeń organ administracji nakładający karę pieniężną powinien mieć na uwadze, że prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Pogląd ten wynika z przyjętej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którą decyzja wydana w sprawie stanowi niepodzielną całość. Na gruncie tych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w wypadku stwierdzenia, w toku jednej kontroli drogowej, kilku naruszeń istnieje wiele spraw administracyjnych tożsamych podmiotowo, lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie. Analiza treści art. 92 ust. 1 utd. pozwala stwierdzić, iż wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych prawem obowiązków. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 należy przyjąć, że chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składać się będą kary za poszczególne naruszenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z unormowań art. 92 ust. 1 i 2 utd. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Tak postąpił [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, który nałożył karę pieniężną w wysokości 13.000 zł, na którą złożyły się kary za klika naruszeń, stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] maja 2006 r. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wcześniej wyroku, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w przepisie szczególnym (utd.), jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczenie, stosownie do art. 92 ust. 2 utd., sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Należy podkreślić, że skoro decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, to Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję naruszył jej rozstrzygnięciem przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Treść tego artykułu zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając odwołanie organ uwzględni zatem powyższe wskazania, prawidłowo stosując art. 138 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę pozostałych zarzutów skargi orzekł, jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono mając na względzie art. 200 p.p.s.a.